【案情简介】
2008年10月份，原告（为乙方）与客运公司（为甲方）订立了《客运挂靠经营协议》，约定乙方（原告）出资购买东风莲花牌CD型号客车入户甲方，手续由甲方申办，所需费用由乙方负责。乙方每年向甲方交纳挂靠管理费6000元；协议第六约定，协议期内乙方需向甲方交纳线路使用费；协议订立后，原告从亲朋好友处筹资数百万元，购买了二十辆客车挂靠在客运公司名下开始运营，2010年12月份客运公司单方下令停运乙方的全部车辆，导致合同利益落空。
【诉辩争点】
原告要求确认2010年12月份双方之间的挂靠行为终止；确认第六条线路使用费的约定无效；退还安全生产保证金；退还票价保证金；
客运公司辩称：自始起将原告十三台车的“道路营运许可证”及“线路牌”扣留，是因为原告招聘的司机不合格，车站停止原告的客车进站经营，系原告违规，要求继续履行协议。
争点问题：“挂靠协议”的合法性问题？客运公司应否退还原告交纳的保证金、押金、手续费、线路使用费？
【法理辩析】
一、“挂靠”协议的法律效力问题：
《客规》规定的强制性禁止性“挂靠经营”，规制的是挂靠行为和内容；是效力性强制性规范，挂靠经营的直接后果危害的是社会公众利益，是广大乘客的人身安全，挂靠经营的性质是客运公司只收费不担责，放弃安全责任，危害性极大，一直是国家各交通相关部门打击和整治的重点。
2003年4月3日交通部公路司《清理整顿道路客运挂靠经营工作安排》明确了三个问题：一是、清理挂靠行为的时间安排：从2003年起开始对道路运输行业的客运车辆挂靠经营行为进行清理和整顿，计划用3-5年的时间，即到2005年底或最迟到2007年底，要对客运挂靠经营的车辆进行全面的清理整顿，最终达到所有客运线路挂靠车辆清理完毕，客运车辆基本实现集约化经营，形成“线路经营权明确、车辆产权清晰、企业管理规范、人员素质提高、服务质量特别是安全质量明显改善”的道路旅客运输健康发展新格局。二是、关于“挂靠经营”界定：“道路客运挂靠经营”是指道路客运企业擅自将企业拥有的客运线路经营权私下转卖或以收取管理费的方式转让给职工或不具备经营资质条件的企业和个人（下称车主），由车主出资购卖车辆、以所挂靠企业的名义进行经营的行为。是否为挂靠车辆可根据以下几个原则来界定：1、车辆产权关系上：非挂靠车辆的全部或大部分产权应属于运输企业所有，车辆有关证照注明的所有者应为运输企业。2、客运线路经营权的所有权：非挂靠车辆的客运线路经营权应为运输企业所有。3、司乘人员与运输企业的人事关系上：4、运输组织上：非挂靠车辆必须由运输企业统一调度指挥，统筹安排各班车上的司乘人员；5、财务关系收益分配上：非挂靠车辆单车营运收入应全部上交企业，企业每月按相关规定发给司乘人员工资；6、管理责任上：运输企业应对非挂靠车辆负有全部的管理和安全责任。实际工作中对界定一辆车是否是挂靠车辆，在遵守上述原则的基础上，通过如下材料进行确认：1、该车的线路经营权的所有者为根据线路审批表或相关文件确定的经营者。2、该车购置发票、银行资金流动单据、购车协议所确定的车辆产权拥有者。3、该车的《道路运输证》、《行驶证》的车主。4、企业的车辆技术台帐、折旧台帐、资产台帐以及有关资产审核报告是否包括该车辆。5、该车营业收入的结算单、解缴营业收入的有关财务凭证。6、企业现金流量表是否包括该车的全额营业收入。7、驾乘人员的聘任协议、工作证、企业为职工办理的保险、福利等相关证明材料。8、股东的驾乘人员参与企业分红的有关凭证。9、企业与车主签订的收购协议或挂靠、承包协议的相关内容。10、企业负责人与车主、司乘人员的口头或书面意见。
清理整顿工作内容和要求:按照对挂靠车辆的界定标准，对企业的车辆进行逐一对照清理，凡不符合要求的车辆均认定为挂靠车辆，列入清理整顿范围。运输企业要与挂靠车辆解除挂靠合同或协议，挂靠车辆不得再以挂靠企业的名义经营，企业可采取出资收购或车辆作价入股的形式，将挂靠车辆产权转为企业所有。各道路客运企业要进一步明确企业是市场主体，承担运营风险，驾乘人员仅是企业职工，要彻底解决企业只收“挂靠费”、“管理费”，不承担市场风险的问题。对于私自转让线路经营权的单位和个人，要根据《国务院办公厅转发交通部等部门关于清理整顿道路客货运输秩序意见的通知》(国办发[2000]74号)文件精神和有关规定，一律视为严重违规行为，交通主管部门不予认可，所产生的经济纠纷可由当事人通过法律手段解决。自本文件下发之日起，严禁再发生任何形式的新的客运车辆挂靠经营。凡在今后新增的挂靠车辆或现挂靠车辆在报废后更新的、经营期满又续签挂靠合同的，无论是经营高速公路客运还是普通客运，其双方签订的合同均视为无效合同，所产生的一切后果或给双方造成的经济损失，由双方自行承担和解决。
“挂靠经营协议”是典型的“出租资质、买卖牌照、过票借权”，客运公司通过挂靠行为转移市场开放带来的安全风险，损害了社会公共利益，给广大旅客的人身安全带来隐患，正因为挂靠行为危害公共安全，依据合同法第五十二条第（4）规定，属无效行为；同时又违背国务院关于“道路旅客运输企业不得挂靠经营，不得违法转租、转让客运车辆和线路牌”的规定；依据《合同法》第五十二条（5）项规定、《最高法院合同法司法解释一》第十条、《最高法院合同法司法解释二》第十条规定，应属无效；挂靠行为违背“限制经营、特许经营以及法律法规禁止经营的强制性规定”；系违法转嫁交通运输安全风险责任；严重危害共公利益，损害旅客人身安全，交通部《关于促进道路旅客运输企业转变挂靠经营方式实现公司化经营的若干意见》认为“客运车辆靠挂经营是一种变相转让、出租道路客运班线经营权的行为，造成道路客运企业经营机制不规范、管理薄弱、安全管理责任不到位、对行业和社会的稳定产生严重影响，已制约道路客运行业持续、健康、稳定发展”，因此必须坚决予以取缔。“旅客运输行业”直接涉及公共安全、涉及公共资源配置，直接关系公共利益特定行业市场准入，需要赋予特别许可，《道路运输条例》第十条、第十一条将旅客运输行业列为特许经营及限制经营的行政许可范围；《行政许可法》第九条、第十二条、第八十条规定，被许可人不得倒卖、出租、出借行政许可事项；《道路旅客运输及客运站管理规定》（2008版）第五条规定“道路客运禁止挂靠经营”；第十八条道路运输管理机构应当按照《道路运输条例》和《交通行政许可实施程序规定》以及本规定规范的程序实施道路客运经营、道路客运班线经营行政许可；第四十四条　客运经营者应当按照道路运输管理机构决定的许可事项从事客运经营活动，不得转让、出租道路运输经营许可证件；《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》第六条第十七项规定“禁止客运车辆挂靠运营”。
国家以行政权力的方式透过法律干预经济、社会秩序，违反这些法律法规的强制性规定，应使其无效，否则，强制性规定的注意将失去基本价值，形同虚设。合同法第五十二条第5项规定，违反法律行政法规的强制性规定的，合同无效，合同法司法解释一第4条虽然限缩了法律行政法规的范围，但并不意味着完全排除了行政规章的作用，事实上，如果违反行政规章将导致损害社会公共利益，则全完可以根据合同法第五十二条第4项规定，以损害公共利益为由确认合同无效。因此，道路运输管理条例及客规关于禁止挂靠经营的规定，可以作为判断是否损害社会公共利益的参考。关系社会秩序、市场秩序、交易安全以及直接关系第三人利益的事项，法律通常设强制性规定，排除当事人的意思自治，关于禁止性规定的法律表现形式通常体现为“禁止”“不得”“必须”等表述上。结合本案，法律法规虽然没有规定违反该规定将导致合同无效或不成立，但违反该规定若使合同继续有效将损害国家利益和社会共公利益，也应属效力性规定，《客规》第五条禁止的是挂靠经营行为，当事人不得“挂靠”，只要有相应的挂靠行为发生，就会损害社会公共利益。从另一个角度分析，行政许可法就客运行为的主体资格作出限制，目的旨在保护一些特别重要的公共利益，对客运资格的限制是为了维护交通客运安全。笔者认为，识别效力性强制性规定，应当从正反两方面判断，首先判断该强制性规定是否明确了违反的后果是合同无效，则属于效力性强制规定；其次，法律法规虽然没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益或社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定；在否定性识别上，应当明确法律行政法规的强制性规定仅关系当事人的利益的，法律法规的强制性规定是为了行政管理需要的，一般不属于效力性强制性规定，这要从立法目的进行判断，目的是为了实现管理需要，并非针对行为内容本身，则可认为不属于效力性强制性规定；其次，从强制性规定的调整对象来判断该规定是否效力性强制性规定。效力性强制性规定针对的都是行为内容，比如客规规定的是禁止挂靠经营，明显是对内容的禁止，管理性强制性规范很多时候单纯限制的是主体的行为资格。《最高人民法院关于当前形式下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第五条、正确适用强制性规定，稳妥认定民商事合同效力：15、16、人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型，如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果把握不准的，必要时应当征求相关部门的意见或请示上级人民法院。
原、客运公司之间订立的挂靠经营协议，违背国务院规定，依据《合同法》第五十二条、《最高法院合同法司法解释一》第十条、《最高法院合同法司法解释二》第十条规定，应属无效。挂靠实质是对公共资源及行政许可证的转让，由具备资质的客运公司将资质提供给不具备受许资质的原告从事须经法律许可的行为，客运公司利用经验和对法律的熟悉，以挂靠方式获取非法利益、转嫁安全风险，规避行政许可法，使行政许可失去法律意义。
二、客运公司收取的线路使用费是否退还的问题：
“客运线路有偿使用”后果加重了经营负担，降低道路运输竞争力，客运公司企业只收费、不担责，有意识逃避市场风险。《国务院办公厅关于清理整顿道路客货运输秩序的意见》（国办发【2000】74号（五）停止道路客货运输经营权有偿出让；《交通部关于贯彻落实国务院清理整顿道路客货运输秩序的意见》；建设部交通部财政部国家计委公安部《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》（四）：“一律不得实施经营权有偿出让和转让，严格规范经营权有偿出让和转让行为，对私下转让经营权及其他扰乱经营权管理的单位和个人，要严肃处理，并收回其经营权”。《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》；《国务院办公厅关于切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知》规定：“客运线路经营权”是特殊的资源利益，关系国计民生，受国家政策法规专项管控。《道路旅客运输班线经营权招标投标管理办法》规定：不实行班线经营权有偿使用或竞价的前提下，通过公开招标，以企业质量信誉、规模运力、安保措施为评标因素。客运公司无偿取得线路经营权，有偿向挂靠经营者出让，客运公司收取线路使用费的行为违法。
客运公司扣押营运许可证及线路牌的理由不当：
客运公司将扣押许可证及牌照的行为归咎为“驾驶员资格”不到位，理由不能成立。根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条、第十四条规定，取得客运经营许可证的条件有“车、人、制度”三项标准，原告的二十三辆客车符合国标、提交的一车一驾员资格符合要求，客运公司自行制定安全制度，三项档案资料齐备后由，客运公司报经省交通运输厅办理“客运经营许可证明”及“线路使用牌照”，经行政主管部门审查合格后核发了二十三台车的许可证及牌照，有效期均到2011年2月份，证明原告的驾员资格完全符合条件，不存在任何问题。客运公司提交的“客运许可证明”确认驾员符合条件的情形业经主管部门审核，客运公司不能推翻“许可证明”的法律效力。
【妥当裁判】
正义不仅应当得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现，看得见的正义，实际上就是要求裁判必须说理，使法条所表达的抽象正义从隐藏过渡到具体的生活事实中。法律适用过程最终通过对在的将法律法规作为大前提和要件事实作为小前提的连接，以严密的罗辑和情理使案件裁判结论不仅在当事人之间实现法律的公正价值立场，而且能够使社会大众对裁判及前后法律的公正性得到理解。裁判不是一个武断、命令式的单纯强制结论和指挥他人的行为过程，而是一个为结论寻找正当化的依据的分析与说理过程，一个传递司法正义、捍卫司法尊严的充分说理的公正判决。
根据公平正义司法价值理念，为履行挂靠协议，原告筹资巨额投入，最终却损失惨重；客运公司无任何付出，却坐收渔利，双方之间的权利义务明显不对等，客运公司提供的格式协议免除自己的责任、加重原告的责任、排除原告的权利，损害了原告的合法权益，依据《合同法》第四十条、《合同法司法解释二》第十条，人民法院应当认定该格式条款无效。正确裁判本案，要严格依法，遵循法律价值评判，坚持利益衡平规则，贯彻公平正义的司法理念，通过特别法的特别规定审视案件。从《道路运输条例》第十四条规定分析：客运班线的经营期限为4年到8年，客运班线经营期限只所以有具体年限规定，是依据运输车辆的合理使用年限、投资回报及客运班线从投入到回报的周期等因素决定的。国务院交通管理部门在制定条例时充分考虑到客车日行程300公里，年工作330日，年行驶里程10万公里，客车报废里程50万公里等客观因素，原告投资300余万元购车，又缴给客运公司上百万元费用，两年内根本不可能收回成本，加上客运线路三到五年的培育周期，正常情况下也得6年左右收回投资，两年时间就被停运，给原告造成的损失可谓惨重，只有判令客运公司如数退还各项费用，才能依法维护公平正义，才能体现司法扶正的普遍功能。
中国农业银行


中国农业银行抵押、担保贷款暂行办法

（1988年2月13日发布）

第一章 总 则
第一条 为了加强贷款管理，保障贷款安全，促进资金融通，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国民法通则》和《借款合同条例》，特制定本办法。
第二条 抵押贷款是指借款方向农业银行提供财产作为还款保证，借款方不能按期还款时，农业银行有权处分该抵押物，用于清偿贷款的借款方式。
担保贷款是指借款方向农业银行提供符合法定条件的第三方保证人作为还款保证，借款方不能履约还款时，农业银行有权按约定要求保证人履行或承担清偿贷款连带责任的借款方式。
第三条 本办法适用于农业银行以抵押、担保方式发放的各项款贷。
第四条 办理抵押、担保贷款，必须遵循贷款的政策、制度规定；必须坚持贷款的基本原则；必须保证贷款的合理、合法和确有效益。
第五条 办理抵押、担保贷款所需的公证、鉴定、登记、保险、运输、仓贮、保管等必要费用，由借款方负担。

第二章 抵押品的审查
第六条 贷款采取抵押方式，借款方应将财产设定抵押，并向农业银行提供借款方法人资格证明、抵押物清单，符合法律规定的抵押物所有权证明，以及审查抵押物的其它有关资料。
第七条 抵押物是指借款方为了取得抵押贷款而提供的并取得农业银行认可的物资和财产。
抵押物必须是有担保价值和能够转让的财产，一般是指：
一、表示财产所有权和债权的各种有价凭证，包括债券、存单、股票及各种有价证券等；
二、固定资产，包括房屋、机器设备、建筑物、运输工具等；
三、能够封存的流动资产，包括原材料、产成品等；
四、其它可以转让、流通的物资和财产。
第八条 国家所有的土地、矿藏等自然资源、职工宿舍、学校、食堂、幼儿园等企业福利设施及物资，所有权有争议的财产，法律、法令禁止转让流通的财产，依法进行查封、扣押的财产，以及不能强制执行的财产，不能作为抵押物。
第九条 依法获准建造的房屋或其他建筑物，可自动工建造之日起设定抵押权，但该项贷款必须用于该建筑物的建造。
购买依法获准建造的房屋或其他建筑物并预付价金的，可自该建筑物动工建造之日起设定与预付金额相应的抵押权，但出卖单位不得以此建筑物设定抵押权。
第十条 就同一财产设定若干抵押权时，其价值必须大于几项债权之和，借款单位应事先将抵押权情况向农业银行作出说明。
用共有财产设定抵押的，以借款方所有份额为限。并应向农业银行提供表示共有人同意的书面协议。
第十一条 国营企业以其固定资产设定抵押权时，须经其主管部门和财政部门批准。
第十二条 抵押物必须易于估价、变现和适用适销，其有效使用期必须长于借款期限。

第三章 抵押贷款额度的确定
第十三条 抵押贷款额度根据抵押率确定。
第十四条 抵押率指抵押贷款数额与抵押物作价现额之比。
根据借款方的资信程度、贷款期限、折旧率、投资风险以及价格波动等因素，分别确定不同的抵押率。
第十五条 抵押物作价现额根据不同种类物品及其变现能力确定。
国家债券、金融债券、定期存单按票面金额作价。其他财物作价现额按现行市场价格，结合帐面净值确定，最高不得超过帐面净值的80％。
抵押贷款本息一般不得超过抵押物作价现额的70％。

第四章 抵押贷款合同
第十六条 抵押贷款经银企双方确定后，即可签定抵押贷款合同。合同必须由借贷双方的法定代表或凭法定代表授权证明的经办人签章，并加盖单位公章。合同应载明以下内容：
1．抵押贷款种类、金额、用途、期限、利率及归还本息方法；
2．抵押财产名称、规格、数量、作价、处所、有效使用期及完好程度，设定抵押状况；
3．抵押率及抵押贷款额度；
4．抵押财产的保管方式、保管责任、意外损失的风险负担；
5．违约责任及抵押品处理方式；
6．双方商定的其他条件。
贷款合同未尽事项，按《借款合同条例》和银行有关贷款规定办理。
第十七条 贷款合同签订后，应到抵押人住地或不动产所在地的公证机构依法办理公证。
第十八条 借款方以动产或不动产设定抵押，其抵押物必须经过财产保险，并将保险单交农业银行保管。

第五章 抵押物的管理
第十九条 有价凭证抵押物交由农业银行保管，并收取抵押价款万分之五以下的保管费；不动产抵押物和由借贷双方封存的动产抵押物，原则上由借款方按要求自行保管，其财产产权证书由农业银行保管。
第二十条 抵押贷款未清偿期间，不得擅自抵押、转移、出买，已设抵押权的财产，必须保证抵押物的安全、完整，并随时接受监督检查。
第二十一条 对不按规定用途使用贷款的，要提前追回贷款，并按规定加收罚息。
第二十二条 借款方隐瞒抵押物存在共有、被查封、已作抵押处分或已设定抵押而引起纠纷，由借款方承担经济、法律责任，农业银行要及时追回贷款。
第二十三条 抵押品发生灾害损失，农业银行从保险赔偿金中收回抵押贷款本息。若抵押物发生毁损，农业银行有权要求借款方恢复抵押财产原状或提供其他相应的抵押财产。

第六章 抵押物的处分
第二十四条 贷款到期，借款方主动归还贷款本息后，农业银行将抵押物及物品的产权证书和财产保险单返还借款方，抵押贷款合同及有关协议终止。
借款方不能按照合同确定的期限偿还贷款，又未经同意延期的，转为逾期贷款并加收利息。同时，农业银行要向借款方发出《处理抵押品通知单》，并有权依照法律和借款合同规定处理其作为借款保证的抵押物。
第二十五条 抵押物处理所得款项，支付处理费用和其他有关处理财产费用后，用于清偿贷款本息和罚息。
抵押物处理所得款项偿还贷款本息和罚息后的剩余部分，退还借款方。不足偿还贷款本息的，农业银行有权另行向借款方追索。
第二十六条 借款方在借款合同终止前被宣告解散或破产，抵押物不得列入破产清算范围，农业银行有权提前处分其抵押财产。

第七章 担保贷款的审定
第二十七条 贷款采取第三方担保的方式，借款方应将具有法人资格的第三方保证人的营业执照付本、资产负债表或担保品清单及有关证明其偿债能力的资料送农业银行审查。
第二十八条 保证人必须有资力并同意代借款方偿还债务。必须经评估确认资信优良或向农业银行提供担保物作为还款保证。
第二十九条 保证人提供的担保物的审定、管理及处分，均比照抵押贷款办法办理。
第三十条 担保条件经审查同意后，由第三方保证人向农业银行提交保证书，作为担保借款合同的附属文件，随借款合同变更、解除和终止。保证书应具备以下条款：
1．保证人的名称、地址、注册资本、开户银行及帐号、与借款方的关系；
2．代借款方履行偿还贷款本息的义务及担保方式；
3．代借款方承担罚息等违约责任；
4．资信状况及担保物；
5．保证金额；
6．其他有关事项。
第三十一条 担保借款合同，应到当地公证机关办理公证。
第三十二条 保证人是保证借款方履行合同的关系人，当借款方无法履行偿还贷款本息义务时，保证人应代为履行并承担连带偿债责任。
第三十三条 保证人不履行保证条款时，农业银行有权从其帐户中直接扣收贷款本息或处理保证人提供的担保物，偿还贷款。

第八章 附 则
第三十四条 本办法由农业银行制订，修改、解释亦同。各省、自治区、直辖市分行，可根据本暂行办法制定实施细则，并报总行备案。
信用社发放抵押、担保贷款可比照本办法办理。
第三十五条 本办法自公布之日起执行，过去由本行公布的与本办法相抵触的，以本办法为准。