中共中央 国务院


中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见

(2008年6月8日) 　

　　新中国成立后，特别是改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，现就全面推进集体林权制度改革提出如下意见。

　　一、充分认识集体林权制度改革的重大意义

　　(一)集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。

　　(二)集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。

　　(三)集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。

　　(四)集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。

　　　　二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标

　　(五)指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。

　　(六)基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

　　(七)总体目标。用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

　　　三、明确集体林权制度改革的主要任务

　　(八)明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

　　林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。

　　自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林(农)场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。

　　(九)勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

　　(十)放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。

　　(十一)落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

　　(十二)保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。

　　(十三)落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。

　　　　四、完善集体林权制度改革的政策措施

　　　　(十四)完善林木采伐管理机制。编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。

　　(十五)规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。

　　(十六)建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。集体林权制度改革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。

　　(十七)推进林业投融资改革。金融机构要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。妥善处理农村林业债务。

　　(十八)加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务健康发展。

　　　五、加强对集体林权制度改革的组织领导

　　　　(十九)高度重视集体林权制度改革。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制，层层落实领导责任。建立县(市)直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层党组织的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的内容和具体操作程序要公开、公平、公正。在坚持改革基本原则的前提下，鼓励各地积极探索，确保改革符合实际、取得实效。要加强对领导干部、林改工作人员包括农村基层干部的培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作。要严肃工作纪律，党员干部特别是各级领导干部，要以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，维护农村稳定。

　　(二十)切实加强和改进林业管理。各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督。要深入调查研究，认真总结经验，加强工作指导，改进服务方式。推行林业综合行政执法，严厉打击破坏森林资源的违法行为。要加强森林防火、病虫害防治等公共服务体系建设，健全政府主导、群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制。建立科技推广激励机制，加大培训力度，实施林业科技入户工程。加强基层林业工作机构建设，乡镇林业工作站经费纳入地方财政预算。

　　(二十一)努力形成各方面支持改革的合力。集体林权制度改革涉及面广、政策性强。各有关部门要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。

　　集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想，坚定信心，开拓进取，扎实推进集体林权制度改革，为夺取全面建设小康社会新胜利作出新的贡献。

吉林省人民政府


吉林省规范行政处罚裁量权办法(吉林省人民政府令第２３９号)

(２０１３年２月１９日省政府第２次常务会议审议通过)




　　第一条　为了规范行政处罚裁量行为，保证公正执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条　本办法所称行政处罚裁量权，是指行政处罚实施机关在法定的行政处罚权限范围内，对公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，决定是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的权限。

　　本办法所称行政处罚实施机关，是指具有行政处罚权的行政机关、法律和法规授权实施行政处罚的组织。

　　第三条　本省各级人民政府所属行政处罚实施机关行使行政处罚裁量权，均须遵守本办法。

　　第四条　县级以上人民政府应当加强对规范行政处罚裁量权工作的领导，将规范行政处罚裁量权工作纳入政府绩效考评内容。

　　县级以上人民政府法制部门在本级政府领导下具体负责本行政区域内规范行政处罚裁量权的组织、指导、协调、监督等工作。

　　第五条　行使行政处罚裁量权，应当符合下列要求：

（一）在法律、法规、规章规定的行政处罚的种类和幅度内进行，并符合法定程序；

（二）以事实为依据，排除不相关因素的干扰，与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当；

（三）对违法事实、性质、情节、社会危害程度等因素相同或者相似的违法行为，所适用的处罚种类和幅度应当基本相同。

　　第六条　行政处罚裁量权细化、量化工作主要由省政府所属行政处罚实施机关负责。省政府所属行政处罚实施机关认为应当由市（州）政府所属行政处罚实施机关进行细化、量化的，细化、量化工作由市（州）政府所属行政处罚实施机关负责。

　　上级行政处罚实施机关细化、量化的行政处罚裁量标准，下级行政处罚实施机关应当执行。

第七条　细化、量化行政处罚裁量权，应当明确以下内容：

（一）法律、法规、规章规定可以选择是否给予行政处罚的，应当明确是否给予行政处罚的具体裁量标准和适用条件；

（二）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，应当明确适用不同种类行政处罚的具体裁量标准和适用条件；

　　（三）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，应当根据违法事实、性质、情节、社会危害程度等因素确定具体裁量标准和适用条件；

　　（四）法律、法规、规章规定可以单处也可以并处行政处罚的，应当明确单处或者并处行政处罚的具体裁量标准和适用条件。

第八条　细化、量化行政处罚裁量权，应当按下列程序进行：

（一）梳理行政处罚裁量权依据；

（二）对相关行政处罚典型案例进行整理、分析，作为细化、量化行政处罚裁量权的根据；

　　（三）将行政处罚裁量权细化、量化，并根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度的不同，规定适用不同处罚种类、幅度的裁量标准；

　　（四）经部门领导集体讨论通过后，发布实施。

第九条　细化、量化的行政处罚裁量权，应当按照省政府有关规定报送备案，并通过部门网站等方式向社会公开。

　　第十条　负责细化、量化行政处罚裁量权的行政处罚实施机关，应当根据法律、法规、规章的变化或者行政执法工作的实际情况，对细化、量化的行政处罚裁量权内容及时进行修改、补充和完善。

　　第十一条　当事人有下列情形之一的，依法不予处罚：

（一）不满１４周岁有违法行为的；

（二）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

（三）违法行为轻微并已及时纠正，没有造成危害后果的；

（四）法律、法规、规章规定不予处罚的其他情形。

违法行为在２年内未被发现的，不再给予行政处罚。 法律另有规定的除外。

第十二条　当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻处罚：

（一）已满１４周岁不满１８周岁有违法行为的；

（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（三）受他人胁迫有违法行为的；

（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（五）法律、法规、规章规定应当从轻或者减轻处罚的其他情形。

第十三条　行使行政处罚裁量权时，应当执行告知、听证、说明理由、回避、集体讨论决定等相关规定。

　　第十四条　行使行政处罚裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，并记录在案；在案件调查报告和行政处罚决定书中应当对认定的事实和不予处罚、从轻处罚、减轻处罚等裁量因素予以说明。

　　第十五条　县级以上人民政府及其所属行政处罚实施机关应当建立健全规范行政处罚裁量权监督制度，通过行政复议、行政处罚案卷评查、行政执法监督检查、考核评估以及对行政处罚的投诉处理等方式，对规范行政处罚裁量权的情况进行监督。

　　第十六条　公民、法人或者其他组织认为行政处罚实施机关行使行政处罚裁量权违法或者不当的，可以向本级人民政府法制部门或者行政处罚实施机关的上级部门投诉、举报。

　　接受投诉、举报的部门对受理的投诉、举报应当进行调查核实，依照职权在６０个工作日内作出处理，并将处理情况告知具名投诉人、举报人。

　　第十七条　发现行使行政处罚裁量权违法或者不当的，行政处罚实施机关应当主动、及时纠正；行政处罚实施机关不自行纠正的，由本级人民政府法制部门或者行政处罚实施机关的上级部门责令限期纠正或者予以撤销。

　　第十八条　行政执法人员违反本办法，滥用行政处罚裁量权的，由所在单位给予批评教育、离岗培训；情节严重的，依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

　　第十九条　本办法自２０１３年５月１日起施行。