浅议刑法部分法定刑的刑度设置及罪刑均衡和罚当其罪原则

作者：张振合


内容摘要：
在当今社会某些领域中，个别违法犯罪现象甚为严重，且有愈演愈烈之势，已严重的破坏了社会正常的经济、生活秩序，刑法的威慑作用几乎荡然无存。究其原因，不外乎两方面的原因。一是个别国家机关执法不力，纵容了犯罪行为的发生；二是违法犯罪者的违法成本太低，刑法部分法定刑的刑度过于轻微，严重背离了罪行均衡、罚当其罪的原则。重罪轻罚，使违法犯罪者付出的代价轻微，进而导致了某些领域违法犯罪的猖獗。本文就针对现行刑法个别法定刑的刑度设置以及刑法罪责刑相适应的原则，进行一些具体的分析。
关键词：法定刑 刑度 罪行均衡 罚当其罪 罪责刑相适应原则 减刑
引 言：
目前国家整体形势良好，整个社会政治稳定、经济繁荣、社会安定，发展势头强劲。但是在这些繁荣的背后，我们却不能不痛心疾首地看到，在社会某些微观方面还存在着诸多极其不和谐的地方，并且日益严重，已成为社会的毒瘤，严重阻碍着建立和谐社会目标的实现。诸如：诚信危机，道德沦丧，利欲熏心、唯利是图等等；又诸如：食品安全、制假售假、洋垃圾进口加工、环境污染、安全事故、贪污与侵吞国有资产、国家工作人员渎职等等。这些问题渐有愈演愈烈之势，已严重威胁到社会的安定团结，破坏了正常的社会秩序。
这些问题在某些地方存在往往有数年之久，当地政府打着发展地方经济的幌子，睁一只眼，闭一只眼，甚至同流合污，沆瀣一气，猫鼠同床。个别国家机关执法不力，纵容了犯罪行为的发生，这是一方面的原因；另一方面更深层的原因则是现行刑法法定刑的刑度过于轻微，违背了罪刑均衡、罚当其罪的原则，违背了制刑的份量应以遏制犯罪为必要，刑罚的严厉程度应与预防犯罪的需要相适应的原则。
重罪轻罚，使犯罪人的犯罪成本、违法代价轻微，刑罚的威慑力大打折扣，几成无效之刑，进而导致了犯罪的猖獗。人皆有惰性，都有侥幸的心理，缺乏约束和约束力太弱，都将无法维护社会的正常秩序。以上提及的各类犯罪行为频频发生，且愈演愈烈，已充分的显示了刑法相关法定刑设置的失败。
一、罪刑均衡原则的含义
刑法是惩罚犯罪，规定犯罪及其法律后果，恢复被破坏的社会秩序的一类法律，是法律责任最为严厉的一类法律。刑法在干涉社会生活时，处于其他法律调整之后，其对违法行为的处罚是最为严厉的，弥补了其他法律的调整不足或不能。这种严厉性是因为刑法通过宣布某种行为为犯罪，从而给予该行为以否定评价、给予犯罪人以刑罚制裁。其结果可能是剥夺罪犯的财产、剥夺或限制其自由，甚至是剥夺其生命，其惩罚的严厉程度是其它法律所无法比拟的。所谓法定刑，亦称处罚标准或量刑幅度，一般是指刑罚分则和其它刑事法律中的分则性规范对各种具体犯罪所规定的刑种和刑度，它的功能在于明确对具体犯罪追究刑事责任的范围。法定刑首先反映出国家对犯罪行为的否定评价和对犯罪人的谴责态度。犯罪是刑法禁止的行为，刑法是通过法定的刑种与刑度来禁止犯罪行为的。犯罪还反映出国家对犯罪的社会危害程度的评价。因为具体犯罪法定刑的确定，是以通常情况下该犯罪的社会危害性可能达到的最高和最低程度为依据的。因此，刑法中国家对具体犯罪设置的法定刑，实际上从刑事立法上实践了罪责刑相适应的原则。由于法定刑是立法者对具体犯罪的社会危害性及其程度科学认识的结果，所以它又是我们衡量罪行轻重的根据。
罪刑均衡原则，又称作罪刑相当原则或罪刑适应原则，是指对犯罪人所判处的刑罚要与其所犯罪行的轻重相适应，即重罪重判，轻罪轻判，做到罚当其罪。这一原则提示了犯罪与刑罚的相互关系，体现了刑法公正的精神，解决了刑罚分配的公正性。其基本内容包括：（1）有罪必罚，无罪不罚；（2）轻罪轻罚，重罪重罚；（3）一罪一罚，数罚并罚；（4）同罪同罚，罪刑相当。“所谓罪责刑相适应原则，就是刑罚与罪质、犯罪情节、犯罪人的人身危险性相适应，所谓的人身危险性，是指犯罪人具有的不直接反映犯罪行为的社会危害性，却可以表明他对社会的潜在威胁程度及其消长的本身情况，包括罪前和罪后的情况.” ① 从罪责刑相适应原则的产生和发展可以看出，其源于公平正义的观念，公平正义观念是罪责刑相适应的重要思想基础。
我国刑法典第5条明文规定，“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”也就是：“犯多大得罪，就应当承担多大的刑事责任，法院也应该判处其相应轻重的刑罚，做到重罪重罚，轻罪轻罚，罪刑相当，罚当其罪；在分析罪重罪轻和刑事责任大小时，不仅要看犯罪的客观社会危害性，而且要结合考虑行为人的主观恶性和人身危险性，把握罪行和罪犯各方面因素综合体显的社会危害性程度，从而确定其刑事责任程度，使用相应轻重的刑罚。” ②而一般认为，罪刑相适应，就是罪重的量刑要重，罪轻的量刑要轻，各个法律条文之间对犯罪量刑要统一平衡，不能罪重的量刑比罪轻的轻，也不能罪轻的量刑比罪重的重。③
刑罚目的在于预防犯罪，刑罚的裁量也必须有利于刑罚目的的实现。与罪行及刑事责任不相适应的刑罚，或者不足惩戒犯罪、威慑犯罪人；或者使犯罪人产生对立与不服情绪，进而不利于预防其再次犯罪；或者使被害人和社会公众认为刑罚有违公平正义，进而无法安抚被害人，同时也不利于警示其他人勿实施犯罪。所以刑罚要有适度性，“即刑需相适应，刑罚的严厉程度要与预防犯罪的需要相适应。按需配刑，按预防犯罪对刑罚份量需要的大小来配刑。预防犯罪需要什么样的刑罚，便分配什么样的刑罚，预防犯罪需要多重的刑罚，便分配多重的刑罚。刑罚的份量以遏制犯罪为必要，也以足以遏制犯罪为限度。所分配的刑罚过轻，不能满足预防犯罪的需要，刑罚的功能无法充分发挥，以致成为无效之刑；所分配的刑罚过重，超出预防犯罪的需要，造成浪费之刑，使刑罚不具有节俭性，这都是不正当之刑。因此，按需配刑，也就是刑罚的严厉性要与一般预防和个别预防的需要相适应。基于此，根据刑罚的适度性配刑，即按需配刑的基准是一般预防与个别预防的需要的大小，而评定一般预防和个别

① 张明楷 刑法学（上） .北京：法律出版社，1997. 42-44，51-53页.
② 高铭暄主编 刑法学 .北京：北京大学出版社，1998. 26页
③ 王汉斌1997年3月6日在第八届全国人民代表大会第五次会议上《关于（修订草案）的说明》。
预防需要的大小，则是按需配刑的前提。” ④ 从前述分析来看，我国刑法中有些条款如制造销售伪劣商品罪以及巨额财产来源不明罪等法定刑的设置显然违背这一科学的配刑原则。实践证明，现实中大量贪污现象以及严重的食品安全等问题的频繁出现，已经充分说明了刑法关于这方面法定刑设置的失败，当然这其中还有其它的原因。
刑罚预防犯罪的目的，是通过制刑、量刑、行刑等实现的，所以制刑是关键，是量刑的前提，刑法必须规定科学、合理的法定刑，才能更好地实现刑罚的目的。历史经验证明，刑罚过重或者过轻，都是不公平的，都是有害的，都会对实践产生极为恶劣的后果，在某种程度上助长了腐败案件的上升。⑤当前残酷的犯罪事实已充分证明，现行刑法个别法定刑的设置，已严重违背了刑罚严厉程度要与预防犯罪的需要相适应，即按需配刑的原则，制刑轻微，刑度失调，致使刑罚预防犯罪的目的无法很好地实现，刑罚一般预防和特殊预防的作用亦无法很好地发挥。边沁有句名言，“一个不足的刑罚比严厉的刑罚更坏。因为一个不足的刑罚是一个应被彻底抛弃的恶，从中不能得到任何好结果。对公众如此，因为这样的刑罚似乎意味着他们喜欢罪行；对罪犯如此，因为刑罚未使其变得更好。” ⑥
下面我将从法定刑刑度的设置和刑罚执行中的减刑制度两个方面对刑法设置的问题进行一下剖析。
二、刑法中部分法定刑刑度的设置有违罪刑均衡原则的规定
（一）、生产、销售伪劣商品罪刑度设置的问题
刑法第140至147条规定了生产销售伪劣商品的相关罪状及法定刑，其刑罚的设置有显轻微，罪责刑脱节。如第140条规定：生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以

④ 邱兴隆 刑罚理性导论 .北京：中国政法大学出版社，1998.247，253-254页.
⑤ 最高人民检察院文件资料：1993年，全国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂等犯罪案件56491件，其中，贪污贿赂案30877件，贪污贿赂万元以上不满10万元的13148件，10万元以上不满50万元的955件，50万元以上不满100万元的77件，100万元以上的57件。1994年，全国各级检察机关共立案侦查各类经济犯罪案件中，10万元以上不满50万元的1265件，50万元以上不满100万元的106件，100万元以上的77件。从近些年查处的贪污案件来看，犯罪人不但级别高，如全国人大常委副委员长成克杰，公安部副部长李纪周等等，而且涉案金额达数百万，甚至上千万。
⑥ 边沁。立法理论——刑法典原理[M].北京：中国人民大学出版社，1993.68-69.
假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额五万元以上不满二十万元的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；…………；销售金额二百万元以上的，处十五年有期徒刑或者无期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。其中附加刑的规定存在着两方面的问题，一是在现实中此类犯罪销售金额的确认十分困难，难于认定。因为这些违法者多为个体手工业或是家庭作坊，更可能是地下工厂，其根本没有任何的帐务资料，销售金额根本无从考证，这就为现实中定罪量刑带来了极大的困难；二是有关附加刑的规定太过轻微了，这与其对社会所造成的危害以及其巨大的违法收益相比，太过轻微了，显然不足以惩戒犯罪，也背离了刑罚的份量以遏制犯罪为必要的原则。
目前食品安全问题已经到了一个十分严峻的地步，已经不知道还有什么食品是安全的了，这不能不说是刑法相关方面法定刑设置的失败。根据中央电视台每周质量报告曝光的问题食品以及前一段时间香港出现的红心蛋、多宝鱼问题，可以说问题之多触目惊心，如：面粉、馒头增白剂过量；白酒用工业酒精勾兑；陈化米翻新以及制作粉条、粉皮用吊白块、颜料；金华火腿制作用敌敌畏；鱼翅、开心果用工业用双氧水浸泡；酱油用头发水勾兑；面条用过氧化苯甲酰、增白剂、明矾、福尔马林加工；水发牛肚、鱿鱼用福尔马林、火碱、甲醛溶液浸泡；一次性口杯、方便袋各种医用垃圾、垃圾塑料；情人梅、相思梅用保险粉、硫磺、糖精、黄金粉、甜蜜素加工；一次性湿巾用医用垃圾、破布经双氧水浸泡后织成；食醋用工业冰醋勾兑；蔬菜保鲜用氯化锌、硫酸铜、吊白块、苯甲酸钠、山梨酸钾、防腐剂、漂白剂；等等。其中很多添加物都是对人体极度有害的，会致癌甚至会致命，如氯化锌、硫酸铜、吊白块、苯甲酸钠、过氧化苯甲酰、增白剂、明矾、福尔马林等。只是危害结果没有那么快显现，对一个体而言一次的危害比较轻微而已，所以极易被人所轻视。但它所针对的面却是相当广泛的，危害的是社会公众的健康，社会危害性十分严重，同时违法者的违法利益十分巨大，这一点是不容忽视的。问题发展到现在的状况绝非偶然，也绝不是一蹴而就的，长期以来为何没有得到有效的遏制呢？部分地方政府职能部门的失职自是不待言的，他们在其位不谋其政，失职、渎职、不作为，甚至沆瀣一气。除此之外，刑法制刑轻微、罪责刑不匹配也是一个原因。政府部门执法不力，刑罚的配置与罪质、犯罪情节、犯罪人的人身危险性不相适应，几个方面加在一起导致了今天的这个局面。
（二）、巨额财产来源不明罪及隐瞒境外存款罪刑度设置的问题
刑法第395条规定：国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴。国家工作人员在境外的存款，应当依照国家规定申报。数额较大、隐瞒不报的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。
从刑法的上述规定来看，犯以上两罪不管数额如何巨大，几百万、上千万甚至上亿元，最高也只有五年或者两年的刑罚。这的确给贪污受贿、侵吞国有资产的人提供了绝佳的可以减轻处罚的可乘之机。他们只要做的隐蔽些，销毁所有的相关证据，然后死不交待财产的来源，或者将资产转移至境外，拒不上报境外存款的数额，就可以侥幸的逃过打击，或者至少减轻了制裁。这显然成了那些贪污者的救命稻草，贪污几千万甚至上亿元资产，一旦事发，便一律不说明来源，拒不承认贪污受贿，只要检察机关找不到相关证据，那么便可轻而易举的逃过贪污贿赂罪的追究，最终只能按来源不明或隐瞒境外存款定罪量刑，充其量来源不明判五年，隐瞒境外存款判两年。打击力度已大大减轻，对犯罪的威慑也大大降低了。如此刑度俨然已起不到任何预防犯罪的作用了，刑罚设置实属失败，无怪乎当今社会贪污受贿犯罪愈演愈烈。
试想一下，凡是拥有巨额财产的只要不能说明有合法的来源，不能证明是其正常的合法收入，那么便可以说明其来源为非法。也就是说只要不能证明是合法的，便可以推定它是非法的，否则一个正常靠工薪生活的人怎么可能会有如此巨额的财产呢？所以对于巨额财产来源不明的，既然不能说明来源，便可认定为非法，既然可以认定为非法，那么便可以以贪污受贿、侵吞国有资产等罪论罪处罚。然而我国现行刑法对此的制刑却极其轻微，致使违法者的违法成本太低太低，相对于其非法获得的巨额财产而言，简直是微乎其微，虽然财产也可能会被没收，但人都有侥幸心理，心存侥幸不被发现，况且即使被抓，罚亦不重，刑罚的威慑力已荡然无存。如此轻度配刑，重罪轻罚，已严重背离罪责刑相适应的原则，已严重背离社会的公平正义，也违背了刑罚的严厉程度应与预防犯罪的需要相适应，以遏制犯罪为必要的原则，刑罚已成无效之刑。当前部分国家工作人员贪污受贿、侵吞国有资产的犯罪猖獗，已彻头彻尾地说明刑法相关法定刑配置上的失败。
（三）、破坏环境犯罪法定刑刑度设置的问题
刑法第338条至346条规定了环境犯罪的相关条款，而从现实情况看，环境犯罪有关法定刑的设置显然与此类犯罪所造成的社会危害以及这类犯罪所应受到的惩罚不相适应。例如：第三百三十八条规定违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。依据该条规定，发生了重大环境污染事故，造成了人员伤亡，充其量也只处3年以下的有期徒刑。罪重而刑轻，罪刑责不符已显而易见。这些年来环境问题频发，造成的损害规模也日益巨大，已明显说明了刑法配置的相关法定刑的失败，其已严重违背了罪责刑相适应、刑需相适应的配刑原则。
环境问题目前已成为举世瞩目的大问题，环境的日益恶劣已直接威胁到人类的生存，造成的直接经济损失以及对人类生命健康的损害不可估量。目前各种环境污染破坏所造成的社会危害绝不亚于其他严重犯罪对公共安全的危害，其所涉及的其实也是社会公共的安全，危害的也是不特定多数人的生命健康。此外，除对人身健康的伤害之外，其对地球其它生物及资源的损害也十分严重，甚至不可逆转，危及子孙后代，影响深远。唯一不同的就是这种犯罪行为的危害结果不是立即显现的，或者说危害后果的严重性不是立即凸显的，需要经过一个缓慢的过程。如果发生重大环境污染事故，致使人员伤亡，而仅处3年以下的刑罚，则大大违背了罪刑均衡、罚当其罪的原则，刑罚的威慑力将大打折扣。虽然法条也有规定罚金，但对数额却未作任何规定，这给现实中定罪量刑带来了很大的自由度，同时也违背了反对不确定刑的原则。依据刑需相适应的原则，刑罚的份量应以遏制犯罪、预防犯罪为必要，如果设刑太轻，则防范犯罪便会成为空谈。
四、渎职罪刑度设置的问题
刑法第397??419条规定了国家工作人员渎职犯罪的刑罚，但现实中国家工作人员渎职、滥权、不作为的现象却日趋严重，日呈上升之势，这显然与刑法规定的法定刑过于轻微有直接的关系。刑罚本身的目的是惩罚犯罪，预防犯罪，而现实是犯罪数量不减反增，这不能不说是刑法设置的失败。现行刑法规定：造成重大损失的处3年以下徒刑或拘役，情节特别严重的处3——7年有期徒刑。造成巨大损失、人员伤亡，仅处3年以下有期徒刑，这样的刑度很明显已严重违背了罪责刑相适应的原则，罪重而刑轻。国家工作人员的渎职、滥权、不作为不但会有巨大的直接损失，而且对社会秩序也将造成严重的破坏，并将极大地伤害社会对国家工作人员的信任。针对如此严重的社会危害性，渎职犯罪理应受到更为严厉的惩罚。刑罚的严厉程度必须与预防犯罪的需要相适应，即按需配刑，如果分配的刑罚过轻，不能满足预防犯罪的需要，那么刑罚的功能将无法充分发挥，这将有违社会的公平正义。
（五）、非法组织卖血、非法行医、医疗事故罪刑度设置的问题
刑法333、335、336分别规定了非法组织卖血罪、强迫卖血罪以及医疗事故罪和非法行医罪，我认为这几类犯罪法定刑刑度的设置相对偏低了。按照此规定，造成受害人死亡的最高刑也只有10年以上有期徒刑并处罚金。很显然这样的规定有违罪行均衡、罚当其罪的原则，有违公平正义。刑罚应与罪质、犯罪情节、犯罪人的人身危险性相适应。罪重刑轻，将不足以惩戒和预防犯罪。
以上这几种犯罪侵害的对象都是人的生命与健康，人的生命权、生存权是作为人第一首要的权利，任何人无权非法剥夺。如在非法行医和非法组织卖血罪中那些非法行医者和非法组织卖血的人，根本就无视人的生命，在利益的驱使下，他们视人的生命和健康如儿戏，肆意践踏。河南、安徽一带的有些农村艾滋病肆虐，生灵涂炭，都是起因于那些地下非法卖血组织，是他们让这种病魔迅速传播的，让无数的人生命走向了尽头。那些组织者其实就是不折不扣的杀人犯，他们危害的是社会的公共安全。然而依据现行刑法，他们却得不到应有的惩罚。再如，在医疗事故罪中，医务人员的责任心直接关系到病人的健康和生命安全，由于他们极端不负责任的行为，给病人带来的可能是终生的伤害，一生不可挽回的损害，这种行为的社会危害性也是极其巨大的，而现行刑法的设刑却相对较低，背离了根据一般预防与个别预防的需要配刑的原则，这不能不说是对公平正义的践踏。
（六）、重大事故危害公共安全犯罪法定刑刑度设置的问题
刑法第134、135条规定了工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。
通过以上的刑法规定我们可以看到，工厂、矿山等企业发生重大伤亡事故或者造成其它严重后果的，仅处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，也只处三年以上七年以下有期徒刑，罪责刑严重脱节，罪重刑轻，显然已违背了刑罚的严厉性与一般预防和个别预防的需要相适应的科学的配刑原则。这恐怕也是导致现在矿难频发的最直接的原因之一，刑罚轻微，相对于违法者成百万上千万元的收益而言恐怕是有些太微不足道了。故而现行的刑罚规定极大的助长了那些违法者无视法律，肆意践踏法律的气焰和无所畏惧的心态，刑罚的巨大威慑已无从谈起。每一次的事故都有成百上千的生命被践踏，而那些犯下滔天罪行的杀人凶手在现行刑法下却得不到应有的惩罚，这是不公平的，也是违背宪法的，刑罚显然已成为无效之刑。
（七）、刑法有关未成年人犯罪的规定有违罪刑均衡原则
刑法第17条规定：已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。
福建省政府


福建省水土保持工作条例实施细则（试行）
福建省政府



第一条 为了认真贯彻国务院《水土保持工作条例》，做好水土保持工作，结合我省的具体情况，制定本实施细则。
第二条 水土保持工作应贯彻“以防为主，防治并举，因地制宜，全面规划，综合治理，治管结合”的方针。
要从维护和发展良好的生态平衡着眼，合理开发利用水土资源，全面做好水土流失的预防工作；并从群众生产、生活的需要着手，开展以小流域为单元，植物措施为主，植物措施与工程措施相结合，兼顾长远利益和当前受益，分期分片治理现有水土流失。
第三条 全省水土保持工作由省水土保持委员会统一领导。下设办公室处理日常工作。各地、市、县都要恢复和成立水土保持委员会办公室。
水土保持工作机构的任务是：负责贯彻执行国家有关水土保持的方针、政策、法令；进行水土保持查勘，编制水土保持规划、计划，并组织有关部门实施；建立各种类型防治水土流失的示范点，督促检查各有关部门和社队（乡村）做好水土保持工作；开展调查研究，宣传教育，总结推
广经验；组织开展有关水土保持的科学研究和人材培训工作；管好用好水土保持经费和物资；对破坏水土保持的行为按国家有关法令规定执行惩罚措施，对触犯刑律的，提交政法部门依法处理。
水土保持站的任务是搞好试验研究，典型示范为主，做好推广、防治的技术指导工作和建立必要的苗圃、种籽基地。
第四条 各级人民政府要把水土保持工作列入自己的工作计划。结合生产、建设业务安排水土保持措施。各级水土保持委员会各成员单位的具体任务是：
（1）计委负责编制水土保持的长期计划，把水土保持列为山区建设、改变生产条件的重要措施。
（2）经委、计委、农委、财政等部门，在制定和审批各部门、各地区的山区、丘陵区基本建设规划和生产计划时，应把水土保持及投资等列入计划。
（3）林业部门负责督促指导林场、伐木场和社队（乡村）做好林业水土保持和采种育苗，植树造林，封山育林，护林防火。荒山坡地造林整地，要防止水土流失。森林采伐要兼顾水土保持，及时更新，并采取防止水土流失的有效措施。
（4）农牧部门负责督促指导农村社（乡）队（村）和国营农、茶、果、牧场做好合理开发利用农牧业用地的规划，做好水土流失区蓄水保土的农业耕作措施和土壤改良措施，修筑水平梯田，合理利用土地，并做好牧草籽的供应和牧草场改良种植的技术指导。
（5）水电部门负责水土保持小流域的综合治理工作，及时处理好水利、水电工程施工的弃土和取土坑、采石场以及工程附近地表的绿化覆盖，防止水土冲刷流失。

（6）铁道、交通、冶金、煤炭、部队和乡镇企业管理等部门，分别负责所属地域，以及施工、练兵场地范围内有关植树造林、水土保持工作。
（7）科委、农科院等科研单位，负责水土保持综合试验研究和对治理工作的技术指导。
（8）各江河流域机构和农业技术推广站、林业站、水利站、土肥站、畜牧站等都有责任结合生产、业务认真防治水土流失，并指导帮助当地社队（乡村）做好水土保持工作。
（9）政法部门要对严重破坏水土保持，情节恶劣的违法案件，及时依法惩处。
第五条 认真贯彻执行国务院和省人民政府关于开荒的政策规定。社员开荒，必须经过生产大队（村）批准，在指定地点和范围内开荒，并采取水土保持措施。社（乡）队（村）、机关、厂（场）矿、学校、企业、部队等开荒，应报经当地县（市）水土保持工作机构审查后，经县（市
）人民政府批准，由水土保持部门监督实行。
严禁顺坡开荒、陡坡开荒和毁林开荒、烧山开荒。凡属下列范围，不准开荒：
（1）二十五度以上的坡地
（2）大、中型和小（一）型水库最高蓄水线以外一公里，小（二）型水库最高蓄水线以外半公里的地带；
（3）干渠两侧十度以上坡地、一百米以内的地带；
（4）铁路、公路两侧的山坡、路基坡面。
开垦二十五度以下的坡地，均应修成水平梯田，做好地埂等水土保持措施。过去已经在二十五度以上的坡地开荒的，要逐步退耕并进行造林种草；个别退耕有困难的，要限期修成水平梯田，培好地埂，采取保水保土的耕作措施。
坡耕农地和需要进行中耕除草的经济林地，都要逐步修成水平梯田或水平台地，并培好地埂，做好水土保持措施。
第六条 逐步改善林种结构，逐步扩大防护林（包括水土保持林，林源涵养林，护坡、护岸、护路林，农田、沙荒防护林等），在水土流失严重和风沙、崩山、滑坡面积较大的地区，防护林比例应根据实际需要予以扩大。
由属下列范围，皆划为禁伐林：
（1）水土保持林、水源涵养林、农田、风沙、陡破等各种防护林；
（2）小（一）型以上水库最高蓄水线以上一公里以内的森林；
（3）铁路、公路、干渠两侧山坡二百米以内的森林。
对禁伐林，经有关部门批准后只许进行必要的抚育采伐、卫生伐和有限制地进行更新采伐。
要积极发展薪炭林，推广沼气、节柴灶、煤气发生炉、烧煤、以电代柴等，努力节约木材，维护森林植被，逐步解决居民、农民的烧柴问题。凡以木柴为燃料的厂矿企业、事业单位、机关、学校都要积极创造条件，逐步做到以煤代柴、以电代柴。
第七条 严禁滥伐林木，毁林搞副业，破坏水土保持。凡采伐林木都必须按照国家规定报请批准，严禁无证采伐、超计划采伐。在报批的采伐计划中必须包括采伐迹地更新和防止水土流失以及制定出保留母树、幼树、珍贵树种的实施方案，由当地林业和水土保持部门监督实施。
第八条 认真执行封山封沟、育林育草。制定封山护林公约，严禁人畜破坏。为照顾群众对燃料、肥料、饲料的需要，可实行轮封、半封和定期封山、定期开山，有组织、有计划地进行樵采、放牧，在不破坏水土保持的原则下，做到“封而不死，开而不乱”。
第九条 禁止在山地铲草皮和烧山积肥，必要时应实行水平带状割草和留草带相间办法，不得全面铲光。
第十条 各部门和集体、个人，开采土、石、沙料和矿渣、尾沙，必须妥善处理，不准倒入江河、水库和影响渠道、农田等；工程竣工时，取土场、开石穴等范围内的裸露土地，由施工单位或管理部门负责采取植物措施和必要的工程措施，防止引起水土流失。凡因工程建设造成严重的
水土冲刷流失，给群众生产、生活造成损失的，由建设单位或个人给予相应补偿，并进行治理或支付治理费用。
各部门和集体单位在报批的工程规划设计和生产计划中，必须包括防治水土流失的实施方案，实施方案应在计划批准前征求水土保持部门的意见，批准后，由当地县（市）水土保持部门监督实施。防治水土流失所需的经费，建设单位从基本建设投资中列支，生产企业单位从企业更新改
造资金或生产发展基金中列支。
第十一条 为控制水土流失的发生，对开采土、石料、挖矿和烧砖瓦、烧陶瓷器等生产活动，都按水土保持的要求制定具体措施，并报请当地县（市）水土保持部门和公社（乡）审批，计划批准后，并由水土保持部门和公社（乡）监督实施。
第十二条 落实水土保持责任制，以社（乡）队（村）或一个小流域为单位，因地制宜划分水土保持责任区，在责任区内当地公社（乡）应在当地人民政府制定的水土保持整体规划指导下，积极开展水土流失的预防和治理，任何部门在责任区内兴修工程，开采土、石、沙料或进行其他
生产、建设活动，当地公社（乡）都有权督促其做好必要的水土保持措施，谁造成水土流失，由谁负责限期治理。
第十三条 要发扬自力更生精神，动员和依靠群众劳动积累和自筹资金，搞好水土保持，一般有水土流失治理任务的社（乡）队（村），根据其具体情况，每年每个劳力应规定一定的工日，作为水土保持建设义务工。
对经济确有困难的地区，各级人民政府在经费和物资等方面给予必要的扶持。安排水土保持经费应专款专用。各级财政部门和水土保持工作部门，要加强对经费的管理，注重投资效果。
第十四条 社（乡）队（村）集体或个人，采用植物措施或工程措施，治理水土流失的，分别下列情况给予鼓励。
（1）社员个人或合股向集体承包水土流失严重坡地造林种草，不受面积限制，山权属集体，收益归个人，长期不变，允许继承。
（2）在原有坡耕地上修水平梯田，培地埂增加了产量的，其增产部分完全归兴修工程者所有，不计征购。
（3）在荒沟建谷坊、修淤地坝，淤出的耕地和在因撂荒而造成水土流失的坡耕地上搞水土保持措施，实行垦复耕作，其全部产量归兴修工程或垦复者所者，不计征购。
第十五条 各县水土保持站和水土流失重点社（乡）队（村）为解决治理所需要的树草苗木，要根据年治理任务建立必要的苗圃、种籽基地。社（乡）队（村）所育的林苗草苗由林业部门和水土保持部门分别给予必要的扶持。
第十六条 对水土保持措施和水土保持站的试验场地、房层、仪器设备以及图书资料，任何单位和个人不得侵占和破坏。
第十条 要加强对水土保持基层队伍的建设。水土保持科技人员长年累月工作在第一线，各级有关部门，应从政治、工作和生活上关心水土保持工作人员，认真解决他们技术职称、劳保福利、进修深造等问题。
第十八条 对水土保持工作有显著成绩的单位和个人要给予表彰和奖励；对违反《水土保持工作条例》和本细则规定的单位或个人，除负责赔偿损失外，应区别情况分别处以罚款、行政处分或交政法部门追究刑事责任。
第十九条 本实施细则自发布之日起执行。
第二十条 各县（市）可根据《水土保持工作条例》和本细则的精神，结合当地实际情况，制定必要的具体规定。



1984年4月1日