本案抵押合同是否有效

河南省周口市中级人民法院　　　袁剑克　　李保利

［案情］
上诉人（原审原告）商水县城关镇农村信用合作社
法定代表人马坤明，该社主任
被上诉人（再审申请人）商水县供销社宾馆破产清算小组（因原审被告商水县供销社宾馆已宣告破产，尚未终结）
被告商水县供销社宾馆于１９９３年７月１７日、１９９４年１月２８日、１９９５年７月２９日及１９９６年１月１１日分别从原告处借款５００００元、３００００元、２００００元、１０１３１元均在借款合同中约定用被告的房产权作抵押，并且把房产权证交与原告保存；１９９６年９月２３日被告又在原告处借款７５０００元，被告仍用该房产作抵押，并在商水县房管部门办理了抵押登记手续。２００３年９月１３日被告法定代表人王永芳在原告发出的到期贷款催收通知书上签名并承认被告所带原告款１８５１３１元，用宾馆西楼作抵押。原审原告商水县城关镇农村信用合作社要求被告商水县供销社宾馆偿还五笔贷款的本金及利息，商水县人民法院于２００５年７月２３日作出民事判决，认定双方房屋抵押合同成立，判决被告偿还上述贷款本金和利息，并确认原告对抵押物享有优先受偿权。判决生效后不久，商水县供销社宾馆宣告破产，在宣告破产后，２００６年６月１３日，向商水县人民法院申请再审，商水县人民法院于２００６年１１月２５日作出民事判决，认为双方因对房屋占用的土地为进行抵押登记，违反了法律的规定，认定双方房屋抵押合同无效，驳回了原告的诉讼请求，原告不服，上诉到本院。
［分歧意见］
在审理过程中，存在两种不同意见：
一种意见认为：因被告已经进入破产程序，原审启动再审程序，没有法律依据，原审程序违法。且本案抵押担保借款合同仅办理了房屋登记，没有对房屋占用的土地进行抵押登记，该抵押应为无效。
一种意见认为：被告虽然已经进入破产程序，但原审依据民诉法启动再审程序，有法律依据，原审程序合法。本案抵押担保借款合同虽然仅办理了房屋登记，该房屋抵押抵押应为有效，只是对房屋占用的土地没有优先受偿权。
［评析］
本案存在两个争议焦点，一、在破产程序中可否启动再审程序；二、原再审适用法律是否正确及认定事实是否正确。
一、原审法院在破产程序中启动再审程序合法
以破产企业为债务人的生效判决确实存在错误，对此判决能否进行再审，对这一问题，无论是《破产法》还是最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》均未作出明确规定。相反《破产法》规定“人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起”。但对此应正确理解，原审法院在破产程序中启动再审程序与该规定并不矛盾。因为：
１、从法律适用看，《民事诉讼法》是民事诉讼基本法，《破产法》是特别程序法，破产法有明确规定的，适用破产法，对破产法中没有规定的事项，应当适用民事诉讼法的一般规定。虽然新《破产法》规定“人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起”。但一方面，新破产法还尚未实施，另一方面，新破产法的该规定只适用于人民法院受理破产申请后，债务人新发生的债务纠纷，才只能向受理破产申请的人民法院提起”。因此，该规定与原审启动再审程序并不冲突。
２、我国《民事诉讼法》第七条规定：“人民法院审理民事案件，必须以事实为根据，以法律为准绳。”不管是在破产程序中，还是在其他案件程序中均应当予以遵守。明知生效判决有错误而不通过再审程序予以纠正，有违民事诉讼法的基本原则。而根据《民事诉讼法》第一百七十九条规定，只要当事人的申请符合下列五种情形之一。法院就应当再审，…（３）院判决裁定适用法律确有错误的…供销宾馆清算组的申请完全符合第三种情形，因此法院应当再审。
３、破产法规定清算组可以进行必要的民事活动，这里的民事活动，就包括进行民事诉讼。如果认为人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，不管是新发生的债务纠纷，还是以前的债务纠纷，只能向受理破产申请的人民法院提起，则会带来一系列问题，如果生效判决是外地法院作出的或受理破产案件法院的上级法院作出的，仍然由受理破产案件的法院进行审理，明显违反民事诉讼法的规定。
４、根据《最高人民法院关于在破产程序中当事人或人民检察院对人民法院作出的债权人优先受偿的裁定申请再审或抗诉应如何处理问题的批复》的精神，本案可以进入再审。
综上，原审法院在破产程序中启动再审程序是完全正确的，该程序合法。
二、原审适用法律错误，并导致判决结果错误。
涉案五笔贷款前后跨度较大，期间房管法、担保法相继生效，如何正确适用法律需要认真分析。
１９９３年７月１７日、１９９４年１月２８日两笔贷款发生在《中华人民共和国担保法》（１９９５年１０月１日生效）实施前。１９９６年１月１１日和１９９６年９月２３日两笔贷款发生在《中华人民共和国城市房地产管理法》（１９９５年１月１日生效）后。１９９５年７月２９日的一笔贷款发生在《中华人民共和国城市房地产管理法》后，《中华人民共和国担保法》实施前。下面逐一分析上述贷款的法律适用问题。
１、发生在《中华人民共和国担保法》实施前的两笔贷款，依照《担保法》司法解释第１３２条规定，担保法实施前发生的担保行为，适用担保行为发生时的法律法规和有关司法解释。所以，上述两笔抵押担保借款合同中抵押条款的效力认定应以抵押担保行为发生时的法律法规和相关司法解释为依据，而该两笔抵押担保行为发生时的法律法规和有关司法解释是《民法通则》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第１１２条、《最高人民法院关于审理借贷案件的若干意见》第１７条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。《民法通则》第八十九条第（二）项规定债务人或第三人可以提供一定的财产作为抵押物，债务人不履行债务的，债权人有权法律的规定以抵押物折价或以变卖抵押物的价款优先得到偿还；《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第１１２条规定，债务人或第三人向债权人提供抵押物时，应当订立书面合同，但有其他证据证明抵押物或者其权利证书已交给抵押权人的，可以认定抵押关系成立；《最高人民法院关于审理借贷案件的若干意见》第１７条规定，审理借贷案件时，对于因借贷关系产生的正当的抵押关系应予保护，如发生纠纷，分别按照民法通则第８９条第２项及意见第１１２条的规定处理。基于两笔抵押担保借款发生时我国法律并未将抵押物登记作为抵押担保合同或抵押担保条款生效的法定要件，也即抵押合同在担保法生效前成立的，抵押人已将房产证或相关权利证书交由抵押权人持有的，有没有到房地产主管部门办理登记不影响合同的效力，可以认定抵押关系成立。抵押物为登记仅是不能对抗善意第三人，若抵押物属于抵押人所有且未设定有其他抵押，可享有优先受偿权，若抵押物已非抵押人所有或已设定其他抵押，则没有优先受偿权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，地上建筑物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押，并应依照登记办理抵押登记，划拨土地使用权和地上建筑物经市县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准方可抵押。依条例该规定，鉴于上述两笔抵押担保借款合同中抵押条款所涉抵押标的物供销宾馆西楼使用范围的土地使用权系国有划拨土地使用权，供销宾馆西楼在设定抵押时应履行批准和办理抵押登记手续且其使用范围内的土地使用权也应随之抵押，显然上述两笔抵押担保借款合同中的抵押条款仅设定了供销宾馆西楼房屋产权的抵押，未将该房屋使用范围内的划拨土地使用权设定抵押，也未履行批准和办理抵押登记手续，虽然上述两笔抵押担保借款合同的抵押条款违反《条例》的规定，但《条例》的规定并非强制性规定且该条例属于行政法规，其规范的主要是房地产市场管理秩序，抵押担保借款合同的主体违反该规定，其后果是应由政府有关房地产部门对其处罚，抵押权人对房屋使用范围内的土地使用权不享有优先受偿权而已，基于交易安全的考虑，不宜认定这种情形下的抵押无效。另一方面，国务院的《条例》属于行政法规，《民法通则》及其司法解释属国家法律范畴，法律的效力高于行政法规的效力，故本案上述的两笔抵押担保借款合同中抵押条款应以适用担保行为发生时的《民法通则》及司法解释，认定为有效。
２、《中华人民共和国城市房地产管理法》实施之后《担保法》实施前的一笔贷款当事人仅约定用商水县供销宾馆西楼作抵押，该抵押房屋产权证仍由商水县城关镇农信社持有和保存，但仍未办理抵押登记手续。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权，房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记，但该规定仅仅是指引性规范，并不是强制性规范，该两笔贷款的抵押担保条款虽然违反规定，但其违反的并非法律的强制性规定，依合同法的规定的关于合同无效的法定情形，该笔贷款所涉及的抵押担保条款因不存在法定无效的情形而应认定有效。另外，房管法也没有房屋所有权和土地使用权单独抵押无效的规定，房地产法确认的房屋所有权和土地使用权主体保持一致，应当理解为权利最终归属的合一，即房屋的所有权和土地使用权必须归同一人所有。为了达到这种房地权利主体的合一，要求房屋所有权转移时，土地使用权也一并转移，土地使用权转移时，房屋所有权也一并转移。但房屋所有权单独抵押，并不违反该原则。因为抵押权利在性质属于价值权，权利人最终实现的是交换价值，在设定抵押时，房屋所有权仍属于抵押人，只是在抵押物最终便现时，才可依据该规则，要求权利人在实现抵押权时，必须将房屋出售给同一人，这样就避免了房地权利主体分离的现象。
３、１９９６年１月１１日和１９９６年９月２３日两笔贷款发生在担保法实施后，１９９６年９月２３日的一笔贷款用供销宾馆西楼房屋产权作抵押并签订了书面抵押借款合同，同时办理了抵押登记手续。依担保法之规定，当事人以城市房地产抵押的，应办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效，该两笔借款因办理了供销宾馆西楼房屋产权抵押登记手续，据此应认定该笔借款所涉及抵押借款合同有效，虽然商水县供销宾馆破产清算小组辨称该笔借款仅登记抵押了供销宾馆西楼房产而未登记该抵押占用范围内的土地使用权，其行为违反了相应法律法规的强制性规定，但该笔借款抵押合同虽违反了法律法规的相应规定，但这些相应规定并非强制性规定，依合同法关于合同无效法定情形的规定，该笔借款抵押合同属无效合同的辨解理由不成立。１９９６年１月１１日，商水县供销宾馆在商水县城关镇农信社贷款１０１３１元，虽然该笔贷款契约载明供销宾馆楼作抵押，但因未办理抵押物登记手续，依法应确认抵押无效。
综上，除了１９９６年１月１１日的一笔贷款违反了担保法的规定，该笔贷款抵押担保是无效的，其余四笔贷款均是有效的。原审适用法律有误，导致结果认定错误。
因此笔者认为第二种意见是正确的。


四川省人民政府


四川省人民政府关于印发《四川省人民政府对省级部门目标管理工作实施办法》的通知



川府发［2007］29号　二○○七年六月九日



现将《四川省人民政府对省级部门目标管理工作实施办法》印发你们，请遵照执行。



四川省人民政府对省级部门目标管理工作实施办法



第一章　总则

第一条　为规范目标管理工作，坚持科学发展，构建和谐四川，确保党中央、国务院和省委、省政府各项决策的贯彻落实，促进全省经济社会又好又快发展，根据《四川省人民政府工作规则》制定本办法。

第二条　本办法适用于纳入省政府目标管理的省级部门。

第三条　目标管理工作的原则：

（一）依法行政原则。目标的制订、实施和监控要做到合法行政、合理行政、程序正当、权责一致。

（二）实事求是原则。目标的制订、实施与调控幅度的确定要与党中央、国务院工作部署相衔接，与省委、省政府总体工作安排相一致。

（三）突出重点原则。突出国务院下达的约束性目标，全省主要经济指标和社会事业发展指标以及省委、省政府重要工作部署。

（四）分级负责原则。省政府部门对省政府下达的目标负责，各目标责任人对所承担的目标负责，目标执行过程中存在的问题由各目标责任人负责协调解决，确实不能解决的，应及时上报，由上一级目标责任人裁决。

（五）客观公正原则。目标的制订、分解、监控、考评、奖惩做到公开、公平、公正。第二章目标管理体系

第四条　目标管理责任体系。

（一）省政府目标管理工作实行省长负责制，省长为全省目标管理总责任人。副省长对省长负责，按分工领导组织所分管联系部门目标的实施。

（二）秘书长、副秘书长按职责分工对省长、副省长负责，协助省长、副省长督促、协调有关部门目标的实施。

（三）各部门主要负责人为本部门目标管理工作第一责任人，负责组织本部门目标的实施。其他领导按职责分工对本部门第一责任人负责。

第五条　目标管理组织体系。

（一）分管常务工作的副省长负责全省目标管理工作的组织，省政府秘书长协助分管常务工作的副省长负责年度目标的制订、分解、实施、考评、奖惩等工作的组织协调。

（二）分管常务工作的副省长为省政府目标管理工作联席会议召集人，省政府目标管理办公室、省级有关部门为联席会议成员单位，日常工作由省政府目标管理办公室承担。

（三）目标管理组长单位由省政府指定。组长单位负责组内各目标责任单位年度工作目标方案的初步审核、年度考核初评等工作并对组内目标管理工作进行指导，对存在的问题提出建议。

（四）目标责任单位为纳入省政府目标管理的省级部门，具体承担省政府下达目标任务的组织实施。各目标责任单位要建立健全目标管理工作体系，落实机构和指定专人负责日常工作，及时研究解决目标执行中存在的问题。第三章目标制订与实施

第六条　制订目标的依据。

（一）党中央、国务院重要工作部署。

（二）全省经济和社会事业发展规划，省委、省政府当年度中心工作和《政府工作报告》。

（三）省委、省政府及上级主管部门部署的重要工作任务。

（四）各部门按照法律、法规、规章的授权和职能分工，由本部门完成的主要业务工作。

第七条　目标基本构成。部门年度目标由政务目标和保证目标构成。政务目标基本分为85分，保证目标基本分为15分。各部门按职能设置主要业务目标原则上不超过6项。保证目标由省政府目标管理办公室和省直机关工委共同制订。

第八条　目标的制订。

（一）每年1月15日前，各目标责任单位按本办法第六条的要求制订出当年工作目标初步方案报省政府。涉及其他部门工作职能的，应与相关部门协商，明确主、协办单位责任。1月25日前，省统计局会同有关部门根据全省经济、社会事业发展计划和各部门上年目标完成情况提出各目标责任单位主要经济、社会事业发展指标报省政府。

（二）省政府目标管理办公室根据省统计局提出的指标，于每年1月30日前完成各部门当年工作目标初步方案编制工作，在征求各部门意见，汇总修改完善的基础上报省政府审定后下达实施。

第九条　目标的分解。各部门要按照省政府下达的目标任务逐项量化分解，落实目标责任、工作措施及工作时限要求并于省政府目标下达后1个月内将分解落实情况报省政府目标管理办公室备案。

第十条　目标的监控。各部门要随时掌握分析目标执行的进度，及时研究解决目标执行中存在的问题。省政府目标管理办公室定期对全省主要经济、社会事业发展目标执行情况进行通报。对重点目标，省政府目标管理办公室会同有关部门进行跟踪督导并及时向省政府报告。

第十一条　目标的调整。为保证目标的严肃性，一般不对目标进行调整。在实施过程中，符合下列条件之一，确需调整目标的，必须在当年度9月底前以专题请示报省政府批准后由省政府目标管理办公室统一进行调整。

（一）因不可抗拒的客观因素使目标不能实现的。

（二）涉及全局工作任务变化和其他特殊情况的。

第十二条　新增目标。年度目标下达后，党中央、国务院、省委、省政府及上级主管部门下达新的重要工作任务确需纳入目标管理的，须于当年9月底前专题请示省政府经批准后由省政府目标管理办公室统一下达，新增目标纳入部门当年度目标考评。第四章检查与考评

第十三条　检查与考评的方式。按照日常抽查、半年自查和年终考评相结合的方式进行。

第十四条　检查与考评的内容。省政府下达的年度目标任务。

第十五条　检查与考评。

（一）按季检查。当年每季度第一个月10日前，各目标责任单位将上季度目标执行情况报省政府目标管理办公室。

（二）半年自查。当年7月10日前，各部门对上半年目标执行情况进行自查并形成自查报告报省政府，同时抄送省直机关工委、组长单位、省统计局。省政府目标管理办公室会同省统计局进行核查并于7月20日前综合全省情况向省政府报告半年目标执行情况。

（三）年终考评。次年1月10日前，承担惠民行动目标任务的省级部门对上年度全省惠民行动目标完成情况进行自查汇总，形成自查报告报省政府；1月15日前，各部门对上年度目标完成情况进行自查，形成自查报告（附目标考核自查表）报省政府，同时抄送省直机关工委、组长单位、省统计局。次年1月25日前，各组长单位将组内成员单位初步考核情况及综合情况报省政府目标管理办公室，同时省统计局对各部门目标完成情况进行核准并报省政府；2月20日前，省政府目标管理办公室对各部门上年度目标完成情况自查报告进行集中审查，在征求各部门意见的基础上，结合日常监控情况提出考核意见报省政府审定。

第十六条　目标考评计分办法。

（一） 政务目标。

1.量化目标。完成目标110%（含）以上按基本分的110%计分；完成目标70%(含)至110%的，按完成目标的实绩计分；完成目标70%以下的不计分。完成奋斗目标的，按完成目标比例的110%计分。

2.定性目标。完成目标任务的按基本分计分；出色完成任务的（受省委、省政府表彰或省委、省政府领导明确批示表扬肯定的），按基本分的110%计分。

（二）惠民行动目标。每项基本分为1分。完成或超额完成目标任务比照本条第一款规定加计进入总分；未完成目标任务的不计分并从总分中倒扣1分。承担惠民行动目标任务综合工作的省级有关部门比照本款计分。

（三）单项目标。每项基本分为1分。完成或超额完成目标任务比照本条第一款的规定加计进入总分；未完成目标任务的不计分并从总分中倒扣1分。

（四）重点督办事项。每项基本分为1分（惠民行动目标不重复计分）。完成或超额完成目标任务比照本条第一款的规定加计进入总分；未完成目标任务的不计分并从总分中倒扣1分。

年度工作目标中，某项目标因主、协办单位配合不好而未完成的，该项目标的扣分由主、协办单位分别按60%、40%的比例计算，从总分中扣除。

承担惠民行动目标、单项目标、重点督办事项超过两项的部门按1项计分。

（五）保证目标。按省政府目标管理办公室与省直机关工委制订的评分标准进行计分。

（六）新增目标和调整目标。新增目标基本分为1分，完成新增目标的比照本条第(一)款第1、2项的规定计分；未完成新增目标的，该项目标不计分并在总分中倒扣1分。调整目标项目按目标任务调整前原定分值计分。

（七）获奖加分。获得党中央、国务院表彰的，加计0.5分，等级奖励按一、二、三等奖分别加计0.5、0.4、0.3分；获得中共中央办公厅、国务院办公厅、国家各部委（局）和省委、省政府表彰全面性工作的，加计0.4分；获得中共中央办公厅、国务院办公厅、国家各部委（局）和省委、省政府表彰单项工作的，加计0.3分，等级奖励按一、二、三等奖分别加计0.3、0.2、0.1分；经国家各部委（局）授权由国家各部委（局）办公厅表彰或经省委、省政府授权由省委办公厅、省政府办公厅表彰的，加计0.2分，等级奖励按一、二、三等奖分别加计0.2、0.15、0.1分；全面性工作得到国家各部委（局）、省委、省政府领导明确批示表扬的加计0.3分，单项工作得到国家各部委（局）、省委、省政府领导明确批示表扬的加计0.2分，同项工作重复批示表扬的按一次表扬计分；获得全国文明单位、省级最佳文明单位、省级文明单位，分别加计0.4、0.3、0.2分；经省委同意，由省直机关工委表彰的“四好”活动先进班子、先进基层党组织等，加计0.3分。同项内容按最高级别计分，奖励加分最高不超过5分。

（八）突出贡献奖励加分。对为全省经济发展、社会事业进步作出突出贡献或在本行业的工作中有重大改革、创新受到国家有关部委（局）、省委、省政府肯定并推广经验的，由本部门提出申请，报经省政府审定后给予1—3分的奖励加分。

（九）受批评扣分。受到党中央、国务院通报批评的每次扣0.5分；受到中共中央办公厅、国务院办公厅、国家各部委（局）、省委、省政府通报批评的，每次扣0.3分；经国家各部委（局）授权由国家各部委（局）办公厅或经省委、省政府授权由省委办公厅、省政府办公厅通报批评的，每次扣0.2分，同项内容按最高级别扣分；被中央主要新闻媒体曝光，造成重大不良影响，查有实据的，每发生一次从总分中扣1分。1年内被通报批评3次以上（含3次）的，年终目标考核时列为不达标单位。

（十）其他扣分。政务督办、办理工作、公文处理、政务信息、电子政务建设、应急管理等工作由省政府目标管理办公室根据承办单位各阶段统计情况进行考核，采用倒扣分方式从各部门目标考评总分中直接扣除，扣分累计不超过3分。

1.政务督办。对交办的政务督办事项拒不办理或推诿不办的，每发生一次扣0.5分；未按时限要求办理又不说明情况的，每发生一次扣0.3分；按时限办理但不符合工作要求，限期重办仍不符合工作要求的，每发生一次扣0.3分。

2.办理工作。对应该办理而拒不受理，推诿扯皮，耽误办理时间的，每发生一次扣0.5分；向代表、委员承诺的事项未落实的，每发生一次扣0.4分；办理答复件代表、委员不满意又未再次进行办理答复的，每发生一次扣0.3分；不符合办理基本要求的，每发生一次扣0.2分。

3.公文处理。对不符合公文运转程序、公文格式、公文内容及文字、印制出现重大差错的，每发生一次扣0.3分；对交办事项未按规定时限办理又不说明情况的，每发生一次扣0.3分；不按时办理又不符合要求，限期重办仍不符合要求的，每发生一次扣0.5分。

4.政务信息。重大紧急信息迟报、漏报、误报、瞒报的，每发生一次扣0.5分；对省政府领导批示要求反馈的信息、省政府办公厅下达的约稿不报的，每发生一次扣0.3分；未完成省政府办公厅下达的政务信息报送目标任务的，按完成比例酌情扣分。

5.电子政务建设。发生失泄密事故的，每次扣1分；未按要求完成省政府办公厅下达的重点建设任务的，扣0.5分；未按要求完成应用类建设任务的，每项扣0.3分；未完成四川省人民政府网站（中国四川）内容保障任务的，扣0.2分；未将本部门政务公开内容在网站上发布的，每项扣0.1分。

6.应急管理。对交办的应急事项推诿不办或未按要求办理的，每发生1次扣0.3分；重大突发事件发生后，省级相关部门领导未在第一时间赶赴现场的，每发生1次扣0.2分；突发事件处置不力，造成严重后果的，每发生1次扣0.5分；未按规定报送突发事件信息的，每发生1次扣0.3分。未完成应急管理日常工作任务的，扣0.2分。

第十七条　对领导班子成员党风廉政建设、安全生产、维护社会稳定、生态环境保护等工作出现重大问题和惠民行动目标未完成的均实行一票否决，降低一个获奖等次。

第十八条　奖惩。省政府目标管理办公室根据各部门考评得分提出考评意见报省政府审定。年度考评获得前30名的部门由省委、省政府通报表扬；连续3年获得前30名的部门由省委、省政府授牌表彰；年度考评被确定为不达标单位的部门由省委、省政府通报批评并向省委、省政府写出书面检查。

第十九条　对在考核中弄虚作假的，视情节轻重从目标管理考评得分中扣减2—5分并通报批评。第五章附则

第二十条　本办法由四川省人民政府目标管理办公室解释，原《四川省人民政府对省政府部门目标管理工作实施办法》（川府发〔2003〕25号）同时废止。