黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省民航体制改革方案的通知

黑龙江省人民政府

黑政发[2003]85 号

黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省民航体制改革方案的通知

各有关市人民政府，省政府各有关直属单位：
　　现将《黑龙江省民航体制改革方案》印发给你们，请认真贯彻执行。　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

2003年12月16日

　黑龙江省民航体制改革方案

　　根据《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》（国发[2002]6号)、《国务院办公厅关于印发中国民用航空地区行政机构职能配置机构设置和人员编制规定的通知》(国办发[2002]63号)、《国务院关于省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案的批复》(国函〔2003〕97号)、国家民航总局《关于印发〈中国民用航空地区行政机构改革实施方案〉及相关配套文件的通知》（民航政法发[2003]37号)有关精神，结合我省实际，制定本方案。
　　一、黑龙江省民航现状及经营预测
　　(一)民航管理体制及机场现状。
　　1.民航管理体制：目前，黑龙江省机场实行的是国家民航总局、民航东北地区管理局和省民航局三级垂直管理，三权在上，实行政企合一的管理体制。黑龙江省共有哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯和黑河5个机场,由民航黑龙江省管理局负责经营管理，负责为航空公司提供地面服务、客货销售代理、过站飞机维护等。
　　2.基础设施：哈尔滨机场，飞行区等级4E，候机楼面积66万平方米；齐齐哈尔机场，飞行区等级4C，候机楼面积7148平方米；牡丹江机场，飞行区等级4C，候机楼面积8200平方米；佳木斯机场，飞行区等级4C，候机楼面积5728平方米；黑河机场，飞行区等级4C，候机楼面积5600平方米。
　　3.人员：现有职工1837人。其中：局直（含哈尔滨机场）1045人，齐齐哈尔机场83人，牡丹江机场114人，佳木斯机场96人，黑河机场101人。
　　4.运输生产：2002年，黑龙江省5个机场共有航线79条，共完成旅客吞吐量211万人，货邮吞吐量2.86万吨，完成起降25万架次。
　　5.资产负债：截至2002年底，省民航局系统15家独立核算单位资产总额173514万元，负债总额51116万元。所有者权益为122398万元,其中：实收资本36945万元、资本公积112540万元、未分配利润-27087万元。2002年，省民航局机场(10家独立核算单位)资产总额161233.8万元，亏损8658.47万元。其中:哈尔滨机场资产总额123528.03万元,亏损5117.86万元;齐齐哈尔机场资产总额5669.72万元,亏损428.53万元;牡丹江机场资产总额6768.24万元,亏损136.88万元;佳木斯机场资产总额12242.45万元,亏损1890.94万元；黑河机场资产总额13025.36万元，亏损1084.26万元。
　　有关问题：一是哈尔滨机场改扩建工程建设时有2990万美元贷款(折合人民币24700万元),从1998年起每年需还本付息3000余万元，资金来源为省民航局每年从机场建设费留成中支付1000万元，其余部分由国家民航总局补贴。到2002年底省民航局尚有未偿还美元贷款本金（含1年内到期的长期负债)折合人民币11949万元。二是1998年5个机场利用日元贷款更新改造了通讯、航管设备，还款方式是国家民航总局按年还贷额的40%给予补贴。到2002年底,齐齐哈尔、牡丹江、黑河机场尚有未偿还日元贷款折合人民币172.29万元。三是佳木斯、牡丹江、黑河机场改扩建中地方政府贷款形成部分负债尚未偿还。
　　(二)经营预测。
　　黑龙江省5个机场虽然处于亏损状态，但其资产优良,基础设施完善，具有一定的发展潜力。在现行国家政策不变的前提下,采用定性和定量相结合的方法预测,全省5个机场2010年将达到赢亏平衡点。其中：哈尔滨机场在2009年旅客吞吐量达到530万人、齐齐哈尔机场在2015年旅客吞吐量达到20万人、牡丹江机场在2010年旅客吞吐量达到22万人、佳木斯机场在2015年旅客吞吐量达到20万人、黑河机场在2012年旅客吞吐量达到25万人时分别为盈亏平衡点。
　　二、改革的指导思想、原则和目标
　　(一)指导思想。
　　以国务院和国家民航总局关于民航体制改革的精神为指导，正确处理改革、发展、稳定的关系，确保航空安全，保证生产经营正常进行和工作有机衔接，保持队伍稳定。实现政企分开，克服过度分散，规范市场竞争，建立政府依法监管、机场与航空公司等企业依法经营和密切协作的新型生产运营关系。建立有利于黑龙江省机场提高总体经济效益的管理体制，促进黑龙江省民航事业稳定、健康、持续发展。
　　(二)原则。
　　立足当前，着眼长远发展；以市场为导向，充分调动和发挥各方面的积极性；积极稳妥、分步推进，处理好改革、发展、稳定的关系。
　　(三)目标。
　　政企分开，转变职能；资产重组，优化配置；打破垄断，鼓励竞争；加强监管，保证安全；变更体制，属地管理；提高效益，改善服务。
　　三、黑龙江省民航体制改革的主要内容
　　黑龙江省民航机场管理体制和行政管理体制改革的主要内容：一是撤销民航黑龙江省管理局，组建民航黑龙江安全监督管理办公室(以下简称民航黑龙江监管办)。二是机场移交地方政府管理，原则上以黑龙江省为单位组建黑龙江省机场管理集团有限公司(以下简称省机场管理公司)，实行企业化经营，统一管理黑龙江省内机场。三是原属民航黑龙江省管理局管理的机场公安机构，随机场同时移交给黑龙江省人民政府管理。
　　(一)组建民航黑龙江监管办。
　　民航黑龙江监管办是民航东北地区管理局在黑龙江省的派出机构，代表民航东北地区管理局负责黑龙江省内航空公司、机场等民航企事业单位的安全监管和市场监管。
　　民航黑龙江监管办机构设置和人员编制如下:正式定编40名,机构规格为副司局级。内设综合处、飞行标准处、航务处、适航维修处、机场处、市场处6个部门,内设机构为正处级。设主任兼党组书记1名，副主任3名。按照国家民航总局关于监管办初建时至少空编1/4的要求，暂定人员编制30名,暂定领导职数4名(主任兼党组书记1名，副主任3名)。监管办工作人员主要从省民航局、空管中心和航空公司选调。
　　民航黑龙江监管办和机场资产划分的主要原则：一是要为监管办提供必要的工作和生活条件。二是要保持机场运行业务和相关资产的完整性，原则上经营性资产全部划给省机场管理公司，以保证机场日后的正常经营。具体事宜由省国资办、财政厅、民航局商民航东北管理局办理。
　　省民航局现有的债权、债务(截至2002年12月31日)，要按照事权划分的原则，分别划给民航黑龙江监管办和省机场管理公司。
　　(二)组建黑龙江省机场管理机构。
　　原民航黑龙江省管理局撤销后，组建省机场管理公司对全省所辖机场实施统一管理与经营。该公司是经省国资委代表省政府授权具有独立法人资格的国有独资公司，接受省国资委对企业国有资产的监督管理；对其授权范围内的国有资产行使投资受益、重大决策、选择经营者等出资人权利，并承担国有资产保值增值的责任；依据产权关系，实行母子公司和总分公司相结合的管理体制。
　　(三)黑龙江省机场管理体制改革配套措施。
　　1.设立黑龙江省空港管理委员会。为加强对机场的管理，设立黑龙江省空港管理委员会。省空港管理委员会作为省政府的议事协调机构，代表省政府对全省辖行政区内机场行使行政管理职能，处理黑龙江省辖机场的重大问题。省空港管理委员会由省计委、经贸委、财政厅、公安厅、国土资源厅、哈尔滨海关、省边防局、黑龙江出入境检验检疫局和省机场管理公司等有关单位组成，主任由省政府主管领导担任。具体工作由省空港管理委员会各成员单位依据各自职能分工负责。
　　2.机场基础设施建设与规划、投资管理。民航体制改革后，原省民航基本建设项目由国家民航总局审批(有的项目由国家民航总局和省政府共同审批)改为由省计委代省政府审批（国家民航总局投资的项目仍由国家民航总局审批）。机场的布局、规划，民航与其他交通管理部门的协调以及有关发展政策的制定，由省计委负责。
　　机场收取的民航机场建设管理费,暂按该机场移交前的方式进行管理。即省5个机场收取的机场建设费全额上缴财政部，其中50%返给国家民航总局称为“机场费集中”，另外50%从财政部直接返给民航黑龙江省管理局称为“机场费留成”，用于机场安全设施的更新改造。对机场建设费地方留成用于基本建设部分，由省机场管理公司编制“年度机场建设费收支计划”申请，报省计委审核并下达年度计划，省财政厅按计划监督资金使用情况，省审计厅依据计划进行审计。
　　3.资产管理。对原省民航局所辖机场建设过程中形成的资产和负债，原则上由原贷款单位偿还，具体事宜由省国资办、财政厅、省机场管理公司商机场所在地政府协商处理。改革后的省机场管理公司的资产，由省国有资产管理部门依据职能进行监管。原属省民航局的全部资产移交地方后，机场的财务管理和税收征管按有关规定纳入省政府有关部门管理。
　　4.行业管理。机场属地管理后，省机场管理公司接受国家民航总局、民航东北地区管理局的行业管理，遵循国家统一制定的民用机场建设和运行管理的法律、法规和规章以及技术标准。要加强管理，使全省机场的建设和运营符合国家的有关政策要求，确保安全、平等地为各航空公司提供服务。
　　5.机场运营补贴资金的管理。“十五”期间每年由国家给予省机场管理公司补贴资金6337万元。国家补助的机场亏损补贴，由省财政厅商有关部门核定，报省政府审批后，拨补到各机场。
　　6.机场公安体制管理。原省民航局所属的机场公安机构成建制划归省公安厅管理，设立黑龙江省机场公安局，在机场所在市按实际需要设机场公安分局或派出所。机场公安机构的职责按照国家民航总局民航政法发〔2003〕138号文件规定执行。
　　四、需要说明的几个问题
　　(一)安全责任划分问题。机场移交前，机场对业务范围内的安全工作承担直接责任；民航黑龙江监管办对辖区内机场安全工作承担监督责任；民航东北地区管理局对辖区内的机场安全工作承担领导责任。机场移交后，省机场管理公司对其业务范围内的安全工作承担直接责任；民航黑龙江监管办对辖区内机场安全工作承担监督责任；省政府对省内的机场安全工作承担领导责任。
　　(二)机场收费问题。机场移交后，涉及机场保障服务的各项收费，继续按照现行有关规定执行；需要调整收费项目及收费标准的，按照有关规定报国家、省有关部门审批。属于机场自主经营、有定价权的服务项目，由机场与各驻场单位通过协议确定。
　　(三)各项税费问题。机场移交前，需由机场上缴国家的各项税、费，应足额上缴，及时结清。
　　(四)美元、日元贷款偿还问题。哈尔滨机场改扩建中形成的美元贷款依据国家民航总局民航体函〔1997〕1133号、民航计函〔1998〕190号、民航财函〔1998〕563号文件精神，对应付基建贷款本息余额13879万元的还本付息，继续按照每年留成机场建设费中的1000万元用于该项贷款的还本付息,不足部分请国家民航总局给予补贴。
　　省民航局现有的日元贷款建议仍按照原还款方式继续执行。
　　(五)机场所在地政府的责任问题。组建省机场管理公司对我省所辖机场实施统一管理与经营后，机场所在地政府对本地机场的建设和发展仍承担一定的责任：航线补贴问题由机场所在市政府负责；机场的经营性亏损，各有关市政府也要承担一定的责任，具体事宜由省、市财政部门及省机场管理公司协商；对机场的基本建设投资，各有关市政府要按比例承担部分资金，具体问题一事一议。
　　五、改革的实施步骤
　　(一)民航东北地区管理局商黑龙江省政府有关部门确定民航黑龙江监管办资产划分方案。
　　(二)拟定省机场管理公司《国有资产授权经营方案》和《公司章程》，报省政府审定。此项工作由省国资办、省委企业工委、省民航局负责。　　
　　(三)拟定黑龙江省机场公安局组建方案、职责及编制，报省编办审定。完成民航公安移交地方工作。此项工作由省公安厅、民航局、编办负责。
　　(四)完成机场建设过程中资产、负债的处理。此项工作由省财政厅、民航局、国资办及有关地方政府负责。
　　(五)确定省机场管理公司领导班子，完成该公司的组建。此项工作由省委企业工委商民航东北地区管理局完成。
　　(六)由国家民航总局与黑龙江省人民政府签订机场移交书，完成机场资产、人员的移交，机场人员以国务院国发〔2002〕6号文件下发日期前在册职工人数为准。此项工作由省计委、财政厅、国资办、机场管理公司负责。
　　(七)完成民航体制改革过程中有关人员、机构、资产移交。由省政府向省机场管理公司移交，具体工作由省计委、省委企业工委、省经贸委、财政厅、国资办、省机场管理公司负责。
　　以上各项工作力争于2003年年底前完成。
　　六、保障黑龙江省机场正常运行及发展的政策措施
　　由于机场具有较强的公益性和较大的社会效益，借鉴国家及其他省、区的做法，在机场建设和合理的经营亏损期限内，政府应给予一定支持和补贴，以促进机场良性发展。
　　(一)建立过渡性补贴政策。“十五”期间，国家给黑龙江省的机场经营亏损补贴，由省机场管理公司包干使用。对2006年至机场到盈亏平衡点之前的经营亏损，根据国家有关亏损补贴政策和我省机场经营情况，届时再研究确定。
　　(二)解放思想，抓住机遇，加快机场所有制结构的调整。引进大的战略投资者，实现产权多元化，创造新的机场管理和运营模式。机场的管理与投资收益采取“谁投资、谁受益”的分配方式。
　　(三)合理规划机场建设，优化机场布局。根据黑龙江省经济发展以及航空市场需求和航线结构，不断调整机场建设规划。明确机场建设导向和投资战略，制定吸引地方政府和多种资金建设机场的优惠政策。
　　(四)强化企业内部管理，降低企业内部运营成本。黑龙江省的民航所属企业和直属企业应进行股份制改造和其他多种形式的产权制度改革，加速企业资产重组；强化企业外部监督，加强成本核算、审计、监管；盘活固定资产，对不良资产进行重组和剥离；深化企业的劳动人事、分配制度的改革，最大限度地压缩非生产性支出，严格控制新增人员数量。
　　(五)挖掘自身潜力，扩大经营范围。要充分利用全省5个民用机场中4个是口岸机场的优势，与旅游、边贸相结合，做好国际客货运航线的经营，积极开展旅游包机业务，培育新的经济增长点。同时要巩固和增加飞往全国大型枢纽机场的正班航线，创造有黑龙江省民航特色的优质服务内容，吸引机场周边地区的客、货源，努力促进民航事业再登新台阶。

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