关于罪犯劳动改造及管理的探索

溧阳监狱六监区 李彬

（溧阳监狱 江苏溧阳 213346）

[论文摘要]：《监狱法》第六十九条规定：“有劳动能力的罪犯，必须参加劳动。”我国的监狱不仅是罪犯刑罚的执行机关，也是罪犯改造机关，“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”是我国监狱工作的既定方针。可以说罪犯的服刑生活大多数时间都在劳动，因而我们很有必要就罪犯劳动改造及管理方面作进一步的探索，以求提高罪犯进行劳动改造的效果，使他们回归社会后能够适应社会，对社会能有所贡献。

[关键词]：劳动 劳动改造 管理

组织罪犯劳动是实现监狱宗旨的主要途径，同时也是基本手段。它能使罪犯培养劳动观念，矫正自身所存在的恶习，掌握一定的劳动技能，解教以后能够自食其力。对罪犯进行的劳动改造，造成了两方面的直接后果：一是罪犯通过劳动改造，自身素质和思想意识有了进一步的提高；另一方面，罪犯通过劳动活动，创造出了一定数量的具有社会价值的产品，带来了相当一部分的经济效益。虽然目前很多专家学者对这部分经济效益有争议，然而却能够对监狱经费不足进行一定的补充，保障监狱硬件实施建设的同时，提高了干警的待遇，改善了罪犯的物质生活和改造条件，因而我们有必要在提高罪犯劳动改造质量同时，促进这部分经济效益的增长。
一、劳动改造的地位和意义
伴随着新中国的成立，劳动对于罪犯来说已经发生了实质性的变化，劳动不再作为以惩罚罪犯为目的。在马克思主义理论的指导下，成为改造罪犯的手段。以期罪犯走上社会后，能够通过自己的辛勤劳动，自己养活自己，成为一名对社会主义现代化建设有所贡献的劳动者。
（一）劳动改造在罪犯改造工作中的地位
组织罪犯劳动是实现监狱宗旨的重要途径，他具有不可替代的地位，是罪犯改造工作基本内容的主要方面之一。它与监管改造和教育改造合称为“监狱三大改造”，同时它也为监管改造和教育改造提供了一个改造中介和物质的保障。劳动改造是将罪犯置身于特定的生产关系之下，在劳动实践中感受和体验人生价值、社会价值和法律规范等，逐步使他们形成属于自己的正确的人生观、价值观、道德观和世界观。《刑法》第四十六条规定：“被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在监狱或其它执行场所执行，凡有劳动能力的，都应参加劳动，接受教育和改造。”由此可见，对罪犯进行劳动改造是强制的，并非罪犯自愿的，是一种法定的义务，具有强制性。事实证明，劳动改造也是一种行之有效的改造手段。例如对末代皇帝、日本战犯、国民党战犯的成功改造，充分显示了劳动在罪犯改造中的重要地位和作用。
（二）劳动改造的意义
劳动不仅创造了人类本身，而且是人类最基本的实践活动。马克思曾指出，“劳动是一切社会病毒的伟大消毒剂”。劳动可以磨练罪犯的意志，培养其社会化人格，可以使罪犯在劳动过程中充分体验到人生价值的存在。它能使罪犯根除那些好逸恶劳、不劳而获、贪图享乐的剥削阶级思想。同时罪犯可以通过劳动活动接受社会信息的刺激，不断更新观念，调整自己的劳动方式，保持与社会的联系、同步发展，最终提高罪犯的改造质量。
（1）劳动改造是罪犯获得真知和正确认识的有效途径。“对罪犯的改造过程，实质上又是矫正罪犯头脑中对客观世界认识的过程，而正确的认识只能来源于实践。”①劳动可以使罪犯在劳动中学到一些做人的道理，掌握一定的谋生手段和提高回归社会后的就业能力。
（2）劳动改造是矫正物欲型罪犯的有效途径。物欲型罪犯主要是指因从事盗窃、诈骗、赌博等违法行为而被判刑的犯罪类型。这些罪犯的主体特征是：贪图享乐、好逸恶劳、一味追求生活享乐，物质欲望强烈，劳动时偷懒使滑，出工不力；具有明显的功利性和投机性，为了满足私欲，达到“舒服改造、提前出狱”的目的，千方百计投干部所好,腐蚀、贿赂、拉拢管教干部；浪荡散漫、不守法纪，缺乏遵纪守法意识，不愿受严格的纪律和制度约束；自食其力的责任感淡薄，缺乏内心深处进行反省的自觉性，重新犯罪的可能性很大。因而在他们非法侵吞到财物（如抢劫、诈骗、盗窃、贪污受贿等非法所得财物）时，决不会想到这些金钱物品乃是他人辛苦劳动的汗水结晶。因而对这类犯罪人员改造时，首先要强制他们劳动。让他们的劳动和物质生活相结合，用他们的部分劳动支付自己服刑的生活费用，剩下的劳动所得财富作为惩罚自己犯罪恶习的补偿。反过来讲，如果对这些罪犯仅仅进行单一说教，让他们坐享其成，则很难转化他们的犯罪思想，也很难矫正他们服刑前的犯罪恶习。
（3）劳动改造是培养罪犯劳动技能的有效途径。部分罪犯走上违法犯罪的道路原因之一是由于他们没有一技之长，不能自力更生、自食其力，从而不择手段地去谋取钱财，以期满足自己的私欲。马克思主义认为：劳动实践是劳动技能养成之源，同时推动劳动技能向前发展。劳动技能的形成无一例外，都是从实践中获得的。要想把劳动改造人员改造成为社会主义现代建设的有用之材，必须让罪犯在劳动改造中自我学习，获取生产经验，最终具有一技之长。
（4）劳动有利于罪犯的身心健康。如果长期对罪犯进行关押，他们往往会产生孤独、寂寞、苦闷，甚至精神崩溃现象。罪犯通过参加劳动，特别是参加集体合作劳动，很容易克服以上心理问题。达到使罪犯精神充实，体会到与人正常接触、交流合作愉快的目的。当罪犯彻底感受到劳动改造重要时，他们就会努力钻研劳动技能，形成良性循环。同时劳动也有利于罪犯的身体健康。罪犯在进行生产劳动时，往往消耗大量的体力和汗水，促进自身的血液循环，有利于全身各部分肌肉的生长，保障各种器官正常进行，逐步形成体格健壮的劳动者。
（5）劳动改造有利于罪犯群体内部的安定团结。罪犯作为一种特殊群体，如果让他们整天无所事事，更何况大多数罪犯生性争强好斗，则往往会会发生寻衅滋事、惹是生非事件，以此来张显个性、标新立异。那样既不利于对罪犯的管理，也不利于对罪犯的改造。罪犯通过劳动改造，思想觉悟不但有所提高，而且绝大部分时间将有事可做，客观上减少了罪犯无事生非的机率，在一定程度上促进了罪犯内部的安定团结，给监狱创造了稳定因素。
（6）罪犯在进行劳动改造的同时，客观上进促进了经济的发展，有利于国民经济的增长，弥补了国家对监狱经费投入的不足。罪犯进行劳动改造，一方面有利于罪犯自身的恶习改造，另一方面创造了一部分有价值的劳动。这部分劳动价值除了用于罪犯的日常费用外，还可以用于监狱的硬件实施建设，用于对干警工作激励奖金、福利待遇，罪犯的劳动改造激励、改造条件等，在一定程度上缓解了监狱经费紧张的局面。其中监狱企业的出现，不仅为罪犯劳动改造提供了物质载体，而且对监狱经济、国民经济的发展起到了不可磨灭的作用，最终不断提高对罪犯的改造质量，形成一个有利于罪犯改造的良性循环。
二、目前劳动改造在管理方面存在的问题
当前劳动改造虽然对罪犯的改造教育发挥了举足轻重的作用，但并非意味着目前劳动改造管理体系就尽善尽美、合情合理合法。相反他也存在很多不足，也需要不断完善，甚至在某些方面达到了非改革不可的地步。
（一）罪犯劳动改造过程中人力资源管理方面存在的问题。“人力资源管理，顾名思议，是将人视为生产经营中一种特殊和宝贵的资源,从有效开发人力资源的角度进行企业的人事管理工作。”②对罪犯劳动力资源的管理,就是把罪犯作为一种人力资源,科学地对其进行管理。而如今的监狱对罪犯劳动力资源的管理还存在着调配不合理,缺乏有效的评价和激励机制等缺点。在“罪犯技术人员”缺乏的同时，却存在着很多有一定生产技能的罪犯与所安排的监狱生产工种不对口现象。如具有手工制造技能而身体单薄的罪犯从事搬运物品等重体力活。由于目前监狱经费不能彻底保障，导致了干警收入与监狱生产直接挂钩。最典型的是某监区生产单位宣传条幅上，打出了“大干二十七天、誓夺二十七万”的豪言壮语。并非把罪犯改造质量当作监狱考察干警工作业绩的第一指标，实质上出现了“生产第一、改造第二”的状况。可想而知，在这种环境的影响下所建立的一系列评价和激励机制，怎能不以监狱生产为核心？结果导致罪犯的劳动潜能大打折扣，主观能动性变为消极应付所分配的生产任务，进行机械式劳动。
（二）发展监狱经济方略给罪犯劳动改造工作带来的问题。有些专家学者认为，发展监狱经济是监狱出现问题的根源。的确，在罪犯参加生产劳动过程中出现了一些问题，但并非说出现问题我们就要对其彻底否定。我们要一分为二地看待发展监狱经济这个现象，笔者认为发展监狱经济是由我国现阶段中国监狱的发展水平所决定的。我国的社会主义正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济发展水平还比较低，导致了国家拨给监狱的经费不太充足。监狱要想解决经费不足的困境，必须自力更生，在一定程度上实行“以监养监”的政策。因而在发展监狱经济过程中出现了一系列问题。如在发展监狱经济方略的影响下，某些监区、分监区的工作重心产生了严重偏离。出现了挤占罪犯法定学习时间，甚至是休息时间进行生产劳动；个别单位由于生产场所有限，变对罪犯教育所必需的教室、会议室、阅览室、娱乐场所等为监狱生产车间。从而使罪犯只知道生产，对自身的恶习改造无暇于顾。由于市场经济的影响，监狱生产什么不再严格执行监狱的有关工作方针，公然违背国家相关法律法规，一切向“钱”看齐。哪种产品经济效益好，就盲目生产哪种产品，置罪犯身体健康于不顾。往往采用简单的生产办法，加强劳动强度，延长劳动时间的方式，追求最大化监狱经济效益。
(三)罪犯在进行劳动改造的同时,一定程度上弱化了干警和监狱专业技术人员的业务素质。罪犯所从事的监狱生产，大多为劳动密集型产业，对罪犯的技术水平要求不太高。因而大多数监狱企业技术人员和具有一定技术水平的干警，在监狱生产过程中仅充当了罪犯看管人员。他们不关心自身业务素质的提高，再加上监狱经费的紧张致使他们从事新产品、新技术开发的可能性微乎其微。长此以往，监狱企业整体业务素质水平将面临严重的挑战，高质量技术人员将会严重匮乏。
三、罪犯劳动改造人员的法制化、规范化、人性化和科学化管理
为了实现监狱工作和改造罪犯质量的最优化目标，司法部提出了“三化”治监方略。把监狱的全部工作纳入法制化轨道，依法管理、规范运营、切实依法治监，形成完备的法律法规体系。对罪犯劳动改造科学化管理，就在坚持以监狱机关为主的基础上，充分利用社会资源和社会力量参加罪犯的改造活动，以求提高一定的社会效益。
（一）罪犯劳动改造法制化。首先要贯彻落实“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针；坚持社会主义人道主义，切实保障罪犯在劳动方面拥有的权利；坚持教育与劳动相结合的原则。其次，要对罪犯的劳动状况进行认定。具有劳动能力的罪犯，要按照《监狱法》第六十九条规定严格执行；对于完全丧失或部分丧失劳动能力的的罪犯要分别对待，完全丧失劳动能力的可以不参加劳动，部分丧失劳动能力的参加一些力所能及的劳动即可。最后关于罪犯劳动时间的管理，根据司法部制定的《关于罪犯劳动时间的规定》相关规定执行。即罪犯劳动时间为6天，每天劳动8小时，平均每周劳动时间不超过48小时，未成年犯的劳动时间减半；监狱除保证罪犯每周休息一天外，在元旦、春节、国际劳动节和国庆节时按照相关的法律规定安排休假；监狱生产单位要延长罪犯劳动时间，必须提前拟订加班计划，经监狱狱政、劳动管理部门审核，得到监狱长批准方可实施，事后安排罪犯补休，不能安排补休的，根据延长罪犯劳动时间的长短，支付一定数量的加班费。总之，监狱对罪犯的全部劳动改造工作都要遵照相关的法律法规（如监狱法、劳动法等），依法对罪犯的劳动改造进行管理，完善罪犯劳动改造体系 ，切实保障罪犯的合法权益。
（二）科学地对罪犯劳动改造进行管理
（1）利用泰罗制对罪犯劳动力资源进行管理
泰罗是科学管理运动的主要倡导者和代表人物。经过长期的实验研究，他总结出了一套科学管理理论，撰写了《科学管理原理》一书，其概括出的四条科学管理原则，对当代的罪犯劳动改造管理仍具有借鉴意义。1.通过对罪犯劳动时的每一个动作所需的时间与最佳工作方式的研究，制定出最佳的劳动方法，使罪犯科学劳动，提高罪犯劳动的生产效率。在完成生产任务的同时，在一定程度上减少监狱延长罪犯劳动时间和加强劳动强度的可能性。2.选择既能很好地适合某种监狱生产工作，又能够积极改造的罪犯担任生产小组组长。并且在一定条件下，可以对这类罪犯进行技术培训，以求他们能够掌握运用科学的生产方法，推动监狱经济效益的增长3.干警和监狱专业技术人员对罪犯要有“为人师表”的意识，虚心地传授罪犯生产技术，以确保监狱生产工作能够按照监狱确定的科学原则进行。4.根据罪犯的身体素质、生产技能、心理特征等个性因素不同，对罪犯参加的监狱生产工作进行分工，杜绝出现年老体衰的老年犯从事重体力活，具有生产技能而体格不太好的罪犯抗箱包等现象出现。
（2）罪犯劳动改造的组织管理
所谓罪犯劳动改造的组织管理，是指对罪犯劳动对象、劳动手段、劳动组合、劳动工效、劳动成果的管理。1.建立严格的罪犯劳动对象管理制度。除坚决执行相关的国家法律法规，重点在加强采购、生产、使用和保管方面的管理。2.加强罪犯劳动手段管理，以求提高监狱经济效益，从而为监狱经费不足提供一些帮助。最终有利于充足监狱生产资金，改善狱政实施和监管条件，以及干警的福利待遇。最终提高干警的工作积极性和罪犯劳动改造的热情，有利于罪犯改造质量的提高。因而监狱有必要从实际出发，选择恰当的技术类型和技术结构，建立一个以适应先进技术为主的、多层次的、由低级向高级发展的技术结构和技术体系。3.加强罪犯劳动组合管理，充分发挥罪犯劳动的改造功能，互帮互学、互相监督、互相促进，从而提高罪犯劳动改造的积极性。首先根据罪犯的生理状况、技术水平、文化程度、刑期长短、改造表现等指标不同，对罪犯劳动的不同工种和归岗位进行量才使用，营造一个公平合理、公正无私的氛围，促进罪犯劳动改造质量的提高。4.加强罪犯劳动的工效管理，维护良好的劳动改造秩序，提高劳动生产效率。可以通过制定先进、合理的罪犯劳动定额的方法，如工时定额、产量定额、操作定额等。实行公平的罪犯劳动报酬和奖惩制度，贯彻落实《监狱法》关于罪犯劳动报酬的明确规定。5.加强罪犯劳动成果的管理。罪犯劳动成果作为罪犯劳动的产物，是罪犯在劳动中体力、脑力、智力的综合运用，能够综合反映罪犯劳动的改造态度、改造表现、劳动技能以及改造水平的状况。通过对罪犯劳动成果的管理，主管干警可以全面了解和掌握罪犯劳动改造情况，从而制定不同的改造方案，最终有利于罪犯改造质量的提高。
（三）罪犯劳动改造的基本原则
罪犯劳动改造基本原则，是指监狱人民警察在对罪犯组织和实施劳动改造过程中所应该普遍遵循的基本原则和行为规范。③罪犯劳动改造实践证明，罪犯劳动改造应当遵循依法实施的原则、社会主义人道主义原则、劳动改造和思想教育相结合的原则、区别对待罪犯劳动改造原则和干警直接指导管理原则。
（1）罪犯劳动改造依法实施的原则。即监狱人民警察对罪犯组织和实施劳动改造的全部活动都要严格依法进行，从而使罪犯劳动改造法制化。依法制监是我国建设现代化文明监狱的根本要求，是依法治国方略在监狱的具体体现。具体方案为：遵循宪法、刑法、刑事诉讼法等法律中有关劳动改造方面的条款；遵循选举法、劳动法等在法律中有关公民权利的专门规定；遵循全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等国家机关发布的有关劳动改造的决议、决定、指示、通知和司法解释等。
（2）罪犯劳动改造应遵守社会主义人道主义原则。在罪犯劳动改造过程中给予罪犯以人道主义待遇，依法保障罪犯在劳动中的各项合法权利，从而展示社会主义劳动改造制度的文明与进步。
（3）劳动改造要与教育相结合原则。把劳动改造与教育改造有机结合起来，最终达到相辅相成、相互提高的效果。
（4）区别对待原则。即在罪犯劳动改造过程中针对罪犯个体或群体所表现出来的不同差异、不同情况采取不同的处理措施和管理办法。男犯和女犯要分别关押；未成年犯与成年犯也要分别关押；根据女犯的生理特点安排女犯参加精细性、劳动强度较小的劳动项目（如纺织、服装、工艺品加工等）。这一原则正是党的实事求是、一切从实际出发思想路线在罪犯改造中的运用和发展。
（5）干警直接指导和管理原则。既监狱人民警察运用国家赋予的权利对罪犯的整个劳动改造过程进行组织和指导。干警要切实履行职责，对罪犯劳动改造过程实施直接的管理和指导，决不允许有他人越俎代庖。如干警亲自带领罪犯出工，亲自布置劳动任务、要求、注意事项；不准私自脱岗，不准利用“大罪犯”、“二管家”对罪犯劳动改造进行管理。
（四）建立完善的激励和评估机制
激励具有激发、鼓励、使人振奋的功效，他能引导人们的价值取向。即有什么样的激励机制，就会导致什么样的行为发生。要想使罪犯的劳动改造体系更加完善，目前就必须使干警收入与监狱生产效益适度脱钩，最终把罪犯改造质量作为评估监狱及干警工作业绩的首要指标。利用物质激励、目标激励、强化激励、荣誉激励、表率激励等具体手段对罪犯进行劳动改造。
建立激励机制也要遵循一定的原则：实事求是、物质和精神激励相结合、经济利益和政治利益相结合适时适度、公平公正。同样也要克服目前激励机制存在的不足，如手段单调、激励手段不规范、激励强度弱、动力不足等问题。因而监狱和干警要积极探索更具激励作用的劳动报酬形式，强化劳动报酬的激励作用。采取多样化激励手段对罪犯劳动改造进行激励，从而激发罪犯自身劳动和改造的积极性。
三、罪犯劳动改造的社会化
罪犯劳动改造的社会化途径和模式主要为：改造手段的社会化和改造过程的社会化。要想达到改造手段的社会化，必须建设开放式监狱，逐步扩大罪犯假释比例，将改造方面引入市场机制。监企分开，将监狱企业发展为罪犯劳动改造基地，实行“劳务输出”，对罪犯实行定岗、定编、定员，技术性较强的岗位实行公平竞争上岗。在罪犯劳动改造的过程中加强改造工作的社会参与，提高社会帮教次数。组织劳动改造表现好的罪犯到社会上进行参观，感受社会变化，增强自我改造的信心。邀请社会志愿者作罪犯的思想和心理工作，使罪犯克服改造过程中的反复和“消极改造、混满刑期”心理。同时我们可以利用亲情电话、家属入监帮教、亲情会见、来监共度节假日等使罪犯在劳动改造过程中来自家庭的压力，最终达到使罪犯追求劳动改造，变被动改造为自愿接受改造。

注释：
交通部


交通部文件

交规划发[2001]265号


关于印发公路水路交通发展三阶段目标的通知


各省、自治区、直辖市交通厅（局、委），长江航务管理局，沿海各港口，南通、张家港、镇江、南京港务局，长江、珠江、黄河、黑龙江水系办：

　　为贯彻落实中央关于到二十一世纪中叶我国基本实现现代化的第三步战略目标，使公路、水路交通事业的发展为国家基本实现现代化发挥支撑和先导作用，部组织力量在深入研究和广泛征求意见的基础上，制订了《公路、水路交通基础设施发展的三阶段战略目标》（基础设施部分），现印发给你们，用于指导各级交通主管部门和港航单位中长期发展规划的编制与实施。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年五月二十五日





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公路、水路交通发展三阶段战略目标

（基础设施部分）


中华人民共和国交通部

二ＯＯ一年五月


为贯彻落实中央关于到二十一世纪中叶我国基本实现现代化的第三步战略目标，部组织力量研究提出了公路、水路交通基础设施发展的三阶段战略目标，用于指导交通发展战略和长远规划的编制与实施。

　　一、对公路、水路交通发展现状的评价

　　（一）公路、水路交通全面紧张和“瓶颈”制约状况已得到缓解

　　建国以来，我国交通运输的发展经历了“长期滞后”、“全面紧张”、“得到缓解”三个阶段。

　　从建国后到改革开放之前，由于对交通运输的基础性和先导性认识不足，导致了对交通投资严重不足，使交通发展长期滞后。

　　改革开放以后，经济发展速度加快，交通发展长期滞后的严重后果充分暴露出来，交通运输全面紧张，成为当时国民经济的突出薄弱环节，严重制约国民经济的发展。1988年中国科协组织百多位专家和学者经过调研和分析，向中共中央、国务院提出了《关于加快发展我国交通运输的建议》，将当时的运输形势概括为：全面紧张、危机四伏。其主要标志是基础设施总量和运力严重不足，能源生产只能“以运定产”；干线公路能力严重不足，许多干线公路的交通量超过设计标准的1-2倍，危险桥梁4200多座；港口出现严重的压船、压港，外贸船平均在港停泊天数长达6-7天，频频组织紧急疏港；“行路难”、“运货难”已经成为当时人民群众强烈不满的主要问题之一。

　　二十世纪八十年代后期，中央把发展交通运输放在突出位置。特别是九十年代以来，公路、水路交通基础设施有了很大发展，面貌有了明显改观，交通运输的紧张局面逐步得到缓解。1990~2000年，公路总里程由103万公里增加到140万公里，公路密度由10.7公里/百平方公里增加到14.6公里/百平方公里，是建国以来增长最快的十年，尤其是高速公路从无到有，发展到1.6万公里，初步形成了连接重要城市及地区的高速公路通道，许多经济发达地区高速公路干线网络正在形成。二级以上公路占公路总里程比重由4.5%增加到13.5%，通乡通村的公路由96.0%和74.0%上升到98.3%和89.5%。沿海港口深水泊位由284个发展到650个，煤炭、矿石、原油和集装箱等主要货种运输的港口布局初步形成，建成了一批10-20万吨级专业化铁矿石、原油码头和具有国际水平的集装箱码头，沿海港口压船压港减少，外贸船舶在港平均停时下降到1.3天，船舶作业与待作业之比由平均1：2.5下降到1：0.5。内河航道由八十年代的局部治理，发展到九十年代的全面和有计划地建设，五级以上航道由1980年的1万公里增加到2.14万公里，航道质量明显提高，航道结构有所改善。长江干线航道可全线通航1000吨级驳船，京杭运河恢复了南北水运大动脉的作用，正在建设的长江和珠江三角洲300-1000吨级航道网将形成跨省干线航道网络和江海直达运输体系，长江、珠江三角洲和长江干线建成了一批外贸码头。人民群众对交通的要求开始由“运得了、走得了”向“运得好、走得好”转变。以上情况表明，就整体而言，公路、水路交通全面紧张的状况已得到缓解。

　　（二）公路、水路交通基础设施仍然薄弱

　　尽管公路、水路交通全面紧张状况已经得到缓解，但从总体上说，公路、水路交通基础设施依然薄弱，特别是储备能力和应变能力还严重不足，沿海主要港口国际竞争能力较低；安全问题十分严重；突出表现在：

　　1、基础设施总量不足

　　我国公路网密度较低，通达深度远远不够，全国仍有770多个乡镇和77000多个行政村不通公路。沿海主枢纽港公用码头吞吐能力严重不足，尤其是集装箱码头吞吐能力空前紧张。内河五级以上航道仅占通航总里程的20%。

　　2、基础设施和装备技术标准低

　　我国高级、次高级路面仅占公路总里程的42.5%，而美国已达到65%；我国高速公路里程不足美国的1/5，二级以上公路仅占公路总里程的13.5%；大部分国道路段混合交通严重，行车不畅；公路站场设施落后。早期建设的一批码头吨级偏小、设施落后，专业化水平底；沿海主要港口航道已不能适应船舶大型化的要求，成为外贸运输发展的“瓶颈”。内河三级以上航道仅占总通航里程的7%，而美国高达61%，欧洲干线航道及其主要支流均已实现千吨级船舶畅通无阻；内河港口装备陈旧、技术落后、效率低下。

　　3、结构性矛盾突出

　　公路网层次结构不完善，技术等级结构不合理，区域发展差距拉大；大中城市过境公路及出入口公路建设滞后，造成公路交通“堵在两头、行车不畅”。沿海港口尚未形成比较完善的现代化集装箱运输体系；缺少铁矿石、原油等大型深水专业化接卸码头；一些老港口、老港区位于城市中心，在空间、环境、交通、功能等方面与城市发展的矛盾日趋尖锐。内河航运尚未形成具有较高层次结构的航道网，航道等级偏低，船舶吨位小、技术落后，内河水运优势尚未充分发挥。

4、地区间发展差距加大

同东部地区相比，西部地区干线公路技术等级偏低，二级以上公路里程占总里程的比重低13.5个百分点，高级、次高级路面里程比重低27.7个百分点，无路面县乡公路和等外公路里程比重分别是东部地区的2倍和3倍，不通公路的乡镇、行政村分别占全国总数的90.9%和56.9%。

5、交通安全问题严重

　　我国公路总里程是美国的1/5左右，民用汽车保有量是美国的1/15，但年公路交通事故死亡人数是美国的1.8倍，每亿车公里死亡人数是美国的10倍。水上交通的恶性沉船和重大翻船死亡事件时有发生，威胁人民生命安全。我国海事、救助机动反应能力与国外先进水平相比差距在20年以上。



（三）发展仍是公路、水路交通的主要任务

当前公路、水路交通紧张状况的缓解是在社会生产力和人民生活水平总体不高的情况下实现的，因此，这种缓解是低水平的、被动的、脆弱的，面对未来新的要求，如不继续加快公路、水路交通基础设施的发展，仍会成为制约国民经济发展和地区开发的主要因素。

1、目前我国经济发展水平仍然较低，按汇率法计算，1998年人均GDP750美元，是世界平均水平的15.3%，排在世界第149位；按购买力平价计算，人均GDP3220美元，为世界平均水平的51.9%，排在世界第129位。因此，为实现到2050年基本现代化的目标，未来20年我国国民经济仍将保持较快的发展速度，其中2001-2010年间实现GDP翻一番，年均增长速度需达到7-8%。如果公路、水路交通基础设施不保持较快的发展速度，将会重现公路、水路交通全面紧张的局面。

2、目前我国居民消费结构层次低，2000年我国城镇居民消费的恩格尔系数为39.2%，农民消费的恩格尔系数为50%，仍属于低消费国家。从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会的发展阶段，提高人民生活水平成为发展经济的根本出发点。随着人民生活水平的逐步提高，消费支出中用于住与行的比重将大幅度提高，小轿车进入家庭是大势所趋。世界主要发达国家每百人拥有小客车37-57辆，每百个家庭拥有小客车90-180辆，而我国目前这两个数字仅为0.6和2。未来20年，即使我国达到目前发达国家低限水平的1/10，也将超过5000万辆，是目前保有量的8倍以上，必然会对公路基础设施的发展提出更高要求，带来更大压力。

3、目前我国产业结构层次低，1998年第一产业比重为18%，高于世界平均水平13个百分点；第三产业比重仅为31%，低于世界平均30个百分点；一半左右的劳动者在初级产业就业，而1998年美国仅为3.1%，日本仅为5.4%。我国经济在加快工业化的进程中，产业结构将发生深刻的变化，劳动力将大规模转移。其中最为显著的特点是在产值比重与就业比重中，第一产业大幅度下降，第三产业大幅度上升。研究表明，第三产业对交通运输的需求是最强的，第三产业比重大幅度上升将会促使交通需求居高不下。

4、目前我国城市化水平低，1998年仅为32%，低于中低收入国家水平10个百分点。提高城市化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构和促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。按照我国规划的每年城市化水平增加一个百分点计算，到2020年将有2.6亿人由农村转移至城市，城乡间、城市间客运以及人均出行率将保持快速增长态势。预计未来20年客运增长相对于经济增长的弹性系数接近1，而货运增长相对于经济增长的弹性系数在0.5左右，客运增长快于货运增长是今后交通发展的重要特征。

5、随着经济全球化和我国加入世贸组织，对外贸易将继续保持增长。预计加入WTO之后，在“十五”期进出口贸易相对于加入WTO前将分别增长27%和26%。由于进出口贸易的85%以上依靠海运完成，因此必须大力发展海运，加快沿海港口的建设与结构调整，建立高效、经济的国际海运通道，保证国家经济安全，否则新一轮的沿海港口能力紧张局面将不可避免。

6、加快西部地区交通建设，扭转西部地区交通落后状况，是社会生产力发展的内在要求，是实现我国第三步战略目标的重大举措。只有加快西部地区公路、水路交通基础设施建设，才能加快西部地区人流、物流、信息流，促进资源的开发与转化，使土地、矿产、森林、旅游等资源优势转化为经济优势，变为现实的社会生产力，同时为东部地区经济结构调整提供市场和能源、原材料支持，促进全国经济结构战略性调整。

7、科学技术对现代社会生产力的发展越来越具有决定性的作用。二十一世纪是人类依靠知识创新和技术创新持续发展的时代，高新技术的发展将改变人们的工作、学习和生活方式，对交通运输这一传统产业将产生广泛而深刻的影响。因此必须利用电子信息等高新技术对传统的交通运输业进行改造，实现公路、水路交通跨越式发展，提升交通行业可持续发展能力和竞争能力。

8、我国是发展中的大国，人均资源的占有量不高，生态环境的问题已日益突出，经济发展必须与节省资源、保护环境很好的协调，才能实现可持续发展。因此，今后公路、水路交通在为社会发展提供便利和为经济发展创造条件的同时，还必须努力提高对土地等资源的有效利用程度，加大对环境的保护力度，才能实现国家可持续发展的战略要求。

　　总之，今后5-10年是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。在这10年中，我国劳动力将保持较高速度增长，人民币储蓄仍居高不下，这是我国经济实现高速增长的有力保证。2010之后，我国劳动力增长速度放慢，老龄人口增高，社会保障负担加重，财政开支增加，经济增长速度放慢，我国经济开始进入从总量扩张向质量改善的转折期。因此，二十一世纪前10年是我国经济发展的关键时期。要适应经济和社会的发展需要，公路、水路交通必须抓住时机，加快发展。

二、公路、水路交通发展三阶段及其主要标志

第一阶段，到2010年公路、水路交通紧张和制约状况要实现全面改善，其主要标志是：主要运输通道和港站枢纽的综合服务能力有较大幅度提高，结构调整的主要任务基本完成。在量的方面，主要通道和港站枢纽的能力基本满足需要，但基础设施的总体能力仍不能适应经济快速发展的需要。在质的方面，安全、快速、舒适和便捷的服务水平有较大幅度提高，但仍不能满足社会生产力和人民生活水平提高后的发展要求。到2010年，公路、水路交通基础设施建设的重大标志性成果是：公路“五纵七横”国道主干线全面建成，形成横连东西，纵贯南北的全国性运输大通道；所有具备通车条件的乡镇和96%行政村通公路。初步建成上海国际航运中心；基本形成层次清晰、布局合理的集装箱港口体系；大型专业化矿石、原油接卸码头适应船舶大型化的需要；建成长江口、珠江口深水出海航道和长江三角洲、珠江三角洲高等级航道网；长江、珠江干线通航条件明显改善。

第二阶段，到2020年公路、水路交通达到基本适应，其主要标志是：公路、水路交通基础设施能够满足社会经济发展的需要，不会对社会经济的加快发展构成新的制约，储备能力和应变能力全面提高。在量的方面，运输供给总体上与经济社会需求基本保持平衡。在质的方面，服务水平得到很大提高，能够基本满足当时社会生产力和人民生活水平对质量方面的要求，实现“货畅其流、人便于行”。到2020年，公路、水路交通基础设施建设的重大标志性成果是：基本建成东、中部地区高速公路网和西部地区八大公路通道；县乡公路总里程有较大发展，初步实现网络化。功能完善的上海国际航运中心基本建成，区域性港口综合物流中心基本形成；规划的内河水运主通道全部建成。

第三阶段，到2040年公路、水路交通基本实现现代化，其主要标志是：基础设施网络已经全面建成，技术等级与构成已经充分满足运输发展的需要，量与质达到优化。公路交通基础设施网络层次分明、布局合理、结构优化、功能完善。沿海主要港口成为重要的区域性或国际性物流中心。内河航运优势充分发挥，建成干支相通、水陆联运、区域成网、通江达海的现代化水运体系。大幅度扩充基础设施已无必要，运输与经济均衡发展，重点转向维护系统的安全性、高效性和衔接性。构助起客运快速化，货运物流化，运营智能化，安全与环境最优化的综合交通运输体系。

三、公路、水路交通发展三阶段的主要目标

1、2010年实现全面改善

　　总体目标：公路、水路交通基础设施能力明显增加、结构明显合理、质量明显改善、服务水平明显提高，基本建立符合社会主义市场经济要求的交通建设与运输市场体系，行业科技进步和从业人员素质得到进一步提高，地区间交通发展差距缩小，公路、水路交通得到全面改善，东部地区的公路、沿海港口、内河航运基本适应国民经济和社会发展的需要。

　　基础设施建设的具体目标是：

——国道主干线系统全部建成，首都与所有直辖市、省会和自治区首府、目前所有100万以上人口特大城市和超过90%的50万以上人口大城市由以高速公路为主的高等级公路相贯通，使贯通和连接的城市总数超过200个，覆盖人口约6亿。

——东部地区省会通达地市级城市，基本建立以高速公路为主的快速公路网，中部及西部大部分地区的省会或首府与地市级城市实现以二级以上高等级公路相连接。

——东中部地区的地市至县的公路达到二级以上标准，西部地区地市至县的公路大部分达到三级以上标准。

——农村公路通达深度进一步提高，所有具备通车条件的乡镇和96%行政村通公路，东部地区县乡路达到四级以上标准。

——国家级公路主枢纽基本建成，初步形成以主枢纽为龙头的客货运站点服务体系。

——全国公路总里程达到180万公里。高速公路达到3.5万公里，占公路总里程的1.9%；二级以上公路达到36万公里，占公路总里程的20.0%；高级、次高级路面公路里程达100万公里，占公路总里程的55%。



　　——初步建成上海国际航运中心。

　　——沿海港口能力与吞吐量之比达到1.1。沿海港口总吞吐能力达到22亿吨，深水泊位达到900个，其中3万吨级以上占35%左右。完成长江口、珠江口出海深水航道和沿海主要港口进出港航道治理工程。

——沿海港口集装箱吞吐量达到7500万TEU，五大主要集装箱港口吞吐量进入世界前20名。集装箱枢纽港适应国际干线航线船舶挂靠要求，实现集装箱多式联运及全程运输实时追踪，逐步形成物流中心。远洋集装箱直达率超过80%。

　　——进口原油、铁矿石接卸码头，80%以上适应大型船舶运输需要，与日本和远东原油进口国家目前水平相当。

——1000人以上岛屿的进出岛交通问题得到解决。

——70%的内河水运主通道达到规划标准，其中三级以上航道里程达到1万公里，长江三角洲和珠江三角洲建成高标准的现代化航道网，红水河恢复全线通航。在长江、珠江三角洲及其干流全面推进船舶标准化、系列化。

——救助系统实现待命船舶全新配置，救助直升飞机数量达到满足初步建成立体搜救系统的需要。海事系统巡逻船实现性能上的“快、高、新”、结构上的“大、中、小”。重要海区配备的轻便型直升飞机和固定翼飞机可使快速反应能力有较大提高，50海里内船舶应急到达时间不大于3小时。

2、2020年实现基本适应

总体目标：全面建成并完善公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽，实现海运强国战略，基本建立全国统一、公平竞争、规范有序，与国际接轨的公路、水路交通市场体系，初步实现公路、水路交通可持续发展，基本适应国民经济与社会的发展需要，东部地区的公路、沿海港口与内河基本实现现代化。

基础设施建设的具体目标是：

　　——初步形成由二级以上高等级公路构成的国道主干线和国家重点干线公路组成的骨架公路网，全部连通目前50万以上人口大城市，基本贯通目前20万以上人口中等城市，覆盖人口约9亿。除西部特殊地区外，大部分地区3小时之内可达骨架公路网。

——基本建成东、中部地区高速公路网和西部地区八条公路通道，国省道公路的路面基本达到高级或次高级化。

　　——县乡公路总里程有较大发展，所有具备通车条件的行政村通公路并实现全天候通车，初步实现县乡公路网络化。东部地区的所有县道，中西部地区90%的县道达到三级以上公路标准，乡道达到四级以上标准。

——国家级公路主枢纽全部建成，并有效发挥系统的整体功能，形成区域性物流中心。

　　——全国公路总里程达到230万公里，高速公路达到5.5万公里，二级以上公路达到55万公里，高级、次高级路面公路里程147万公里，占公路总里程的64%。

——建成功能完善的上海国际航运中心，发挥出较强的国际竞争力。

——沿海港口吞吐能力达到28亿吨，沿海港口能力与吞吐量之比达到1.15，深水泊位达到1100个，其中3万吨级以上深水泊位占40%左右。拥有可持续发展的陆域空间和深水资源，应变能力和潜力储备大大增强，港口环境质量明显改善。

——主枢纽港服务功能完善，沿海主要港口成为重要的区域性或国际性物流中心。

——特种专业化运输与国际标准接轨。建立多式联运冷藏链，实现我国鲜活、易腐等货物时效运输；实现易燃、易爆、腐蚀性强及放射物资等危险货物专业化运输。

——建成可持续发展的安全、智能、专业化货运系统。

——内河水运主通道的规划目标全面实现，三级航道里程达到15000公里，五级以上航道达到35000公里。嘉陵江、汉江全线渠化，珠江水系上游建成南、中、北三线出海通道。

——内河船舶实现标准化和系列化，平均吨位较2000年提高4倍，运输成本明显降低。

——内河港口装备水平大幅度提高，主要港口具有装卸、仓储、商贸等功能，基本成为区域物流中心。

——水上安全支持保障系统形成完善的立体搜救系统，200海里内国际航线和石油钻井平台等均纳入监管范围，搜救型直升机和巡视型飞机数量可基本适应需要，全国布局基本完成，VTS覆盖全国沿海水域，整体水平达到二十一世纪初期国际先进水平。

3、2040年基本实现现代化

总体目标：形成高效、经济、快捷、安全的国内运输网络及国际大通道，与其它运输方式共同构筑完善的综合运输体系，实现客运快速化，货运物流化，运营智能化，安全与环境最优化，使公路、水路交通基本实现现代化，达到中等发达国家水平，为国家基本实现现代化发挥支撑和先导作用。

具体目标是：

——以二级以上高等级公路组成的国道主干线与国家重点干线公路构成的骨架公路网络全面建成，全国的高速公路网形成；层次分明、布局合理、结构优化、功能完善的各层次公路网建成，服务水平达到国际先进水平。

——所有相邻的地市级城市均实现高等级公路的有效连接。绝大部分行政村通油路。

——公路总里程超过300万公里，高速公路总里程将达到8万公里，高速公路密度达到0.83公里/百平方公里，接近目前美国的水平。

——港口能力与吞吐量之比达到1.2。港口深水泊位和大宗散货、集装箱、特种货物运输满足柔性化发展的需要。

——内河三级以上航道达到25000公里，实现主要水系沟通、干支直达、区域成网，内河航运的优势充分体现。

——能够满足旅客个性化的出行需要。

——与现代综合物流有机融合。

——交通智能化达到当时的先进水平。

　　——形成可持续发展的公路、水路交通系统。

（注：公路总里程以目前统计口径为准，公路普查完成后再做相应调整）