加大侦监力度 构建和谐社会

董 莹

内 容 提 要

构建社会主义和谐社会，是党的十六届四中全会提出的治国理政目标。中央领导指出，我们所要构建的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。检察机关作为国家法律监督机关，应当以促进和谐社会建立作为各项检察工作的根本出发点和最终落脚点，充分履行职能作用，为构建社会主义和谐社会发挥应有的作用。本文从检察机关履行侦查监督职能的角度，对于如何更好地构建和谐社会展开讨论并提出了建议。


关 键 词

和谐社会 侦查监督 慎捕精神 立案监督 刑讯逼供




实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。何谓“社会主义和谐社会”？胡锦涛总书记曾在讲话中精辟地将其概括为“是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”其中，民主法治是构建社会主义和谐社会中的重要内容，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。我国宪法规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，其根本职责在于通过强化法律监督，维护国家法律的统一正确实施，保障在全社会实现公平和正义。侦查监督职能是检察机关的主要职能之一。2000年9月，最高人民检察院机构改革将“审查批捕”部门正式更名为“侦查监督” 部门，并提出了侦查监督部门的三项职责：即审查逮捕、刑事立案监督以及对侦查活动的监督。是否能够正确、充分地履行这三方面职责对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。
一、在构建和谐社会过程中正确履行侦查监督职能的必要性。
（一）严格把握逮捕标准，打击刑事犯罪，为构建和谐社会提供稳定的环境保障
和谐社会是一个安定有序的社会。稳定是构建和谐社会的前提和基础。没有稳定的环境就没有安定有序，也就没有社会主义的和谐社会。检察机关通过正确行使法律赋予审查逮捕职能，严厉打击各种严重刑事犯罪，为构建和谐社会创造稳定的社会环境。刑事诉讼法中对于逮捕的适用条件有明确的规定，即对于可能判处徒刑以上刑罚，采取取保候审或监视居住等强制措施不足以遏制其社会危害性的犯罪嫌疑人应当予以逮捕。检察机关在实际办案过程中应当严格把握这一标准，对于危害性较大的犯罪嫌疑人作出逮捕决定以遏制其所具有危害性在社会上继续蔓延，保证刑事诉讼的正常进行，维护社会的稳定有序，为构建和谐社会提供基础保证。
（二）加强立案监督，维护公平正义
和谐社会是一个公平的社会。只有在一个公正的环境里，社会才能和谐稳定、健康发展，人民才能安居乐业、各得其所。作为法律监督机关，检察机关应当通过行使宪法和法律赋予的刑事诉讼和民事行政诉讼活动的监督职能，纠正司法不公现象，维护群众的合法权益，实现社会的公正。侦查监督职能中一项重要的内容是立案监督职能，它要求检察机关积极认真地对待公民的控告申诉，经过调查认为存在公安机关应当立案而不立案情况的，通过法定程序督促公安机关依法行政，使有罪的人受到惩罚，使人权得到尊重，保障法律面前人人平等，全力实现公平。以公平构建社会和谐
（三）严惩刑讯逼供，充分保障人权
和谐社会是一个充满正义的社会，社会呼唤正义，人民期盼公正。享有公权力的国家行政机关相对于普通公民来说具有一定的强势，当行政公权力侵犯到公民权利时，公民只得通过司法制度寻求救济。当刑讯逼供这类严重违法行为发生时，司法机关有责任进行监督，保护公民的基本权利，维护社会公平与正义。作为国家法律监督机关，检察机关当然应当承担起这个责任，通过对于侦查活动中的违法行为进行监督与纠正来维护人权，构建一个公平正义的和谐社会。
二、检察机关在履行侦查监督职能过程中存在的问题
一直以来，检察机关对于刑事案件侦查活动的监督都在有效地进行着，并且随着我国刑事法律的不断修补，侦查监督所涉及的范围也越来越全面，这一点对于构建社会主义和谐社会是一大进步。但检察机关在履行侦查监督职能同时存在着不足，为了构建和谐社会目标的实现，我们应当认清这些问题所在及原因。
（一）审查批捕标准掌握不当，捕后作无罪处理案件数量居高不下
逮捕是侦查中重要的强制措施，以合法的“剥夺”犯罪嫌疑人的人身自由来保障诉讼。因而逮捕的错误使用最直接的后果就是侵夺犯罪嫌疑人的人权。刑事诉讼法对于逮捕条件的规定和有关司法解释的阐释，从文字上不难理解，但在复杂的司法实践中仍存在一定的误解。从实践中来看，检察机关审查批捕阶段出现失误的案件中，漏捕案件所占比例比较少，而错捕案件占大多数。总的来看有两方面原因：
第一，办理审查批捕案件是过于重视逮捕对于刑事诉讼的保证所用，而忽略了采取逮捕措施的实体标准。不可否认，逮捕措施的采用在一定作用上是为了保证刑事诉讼的顺利进行，尤其是对一些外来人员，由于在本地无固定住所和固定工作，且无人作保，若非采取逮捕措施，可能导致无人应诉的情况，影响到诉讼效率。但有时过于强调逮捕措施在程序方面的作用，往往会忽略其实体方面的使用标准。每年都有一些案件，侦查监督部门对犯罪嫌疑人作出批准逮捕的决定，但是公诉部门以情节轻微作出相对不起诉决定。这便是由于侦查监督部门在审理案件的时候仅仅照顾到了诉讼进程方面，而忽略了逮捕的实体标准——“应当判处徒刑以上刑罚”。
第二，对于法律条文的理解过于僵化，而忽视了其更深一层的含义。刑事诉讼法中关于逮捕标准的表述为“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕”，实际办案过程中承办人往往只注重本法条前半部分的表述，而忽略了后半部分。采取逮捕措施的目的是通过对犯罪嫌疑人的关押来遏制其社会危害性在社会上继续蔓延，这才是本法条更深一层的含义。但这一点往往被人忽视，例如对一些轻伤害案件，犯罪嫌疑人已经在经济上对被害人做出了一定赔偿，并且悔罪表现比较好，但是仍然被采取逮捕的强制措施，这便是逮捕措施的不当应用，这样做不仅不利于对犯罪嫌疑人人权的保障，对于国家诉讼资源更是一种浪费。
（二）立案监督成绩不够显著，检察机关主动发起的立案监督案件数量较少
刑事诉讼法第87条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。……”由此可见，立案监督程序既可以依被害人申请提起，也可以由人民检察院依职权提起。目前的司法实践中，绝大多数的立案监督案件都是由被害人提出申诉并经检察机关审查后立案的，但是由检察机关主动发起的立案监督案件数量非常少。作为国家的法律监督机关，人民检察院对于侦察活动的监督不能仅限于被动的受理，而应该更多地主动发起，毕竟我国公民的法律意识参差不齐，不是所有权利受到侵害的公民都能有有意识地拿起法律武器，这样就需要检察机关履行法律赋予其的监督职能，帮助那些需要法律保护的被害公民，否则检察机关的监督效果将大打折扣。同时在个别地区还存在着检察机关怠于行使立案监督职能，有案该立不立的情况，这些都对检察机关在社会上的形象造成了非常恶劣的影响。
（三）对侦查活动的监督成效不大，刑讯逼供、超期羁押等现象在一些落后地区仍然普遍存在
自“审查批捕部门”更名为“侦查监督部门”，检察机关对于侦察活动的监督就被提到了非常重要的地位上。法律赋予侦查机关权力是为了打击犯罪，保护人权，利用这种权力来侵犯人权是一种更为严重的违法犯罪行为。根据配合制约原则，我国侦查机关与检察机关的关系是一种互相配合、互相制约的关系，但是目前的实际情况是两机关在司法实践中过多地强调配合，而忽略了双方应有的监督制约关系。在大方向上公检双方的职责都是打击犯罪、保护人权，在这层意义上双方的目标是一致的，但是法律赋予了检察机关另外一层职责，即对于侦查机关执法活动合法性进行监督，近些年建立“大控方”意识的宣传让一些人逐渐忘却了法律本来赋予检察机关的这一职责。典型的案例是佘祥林故意杀人案，如果检察机关在审理案件过程中能够有意识地履行监督职能，十几年的悲剧也就不会发生了。
三、加大侦查监督力度，为构建社会主义和谐社会添砖加瓦
（一）认真贯彻慎捕精神，维护社会公平正义
有鉴于逮捕措施的严厉性，检察机关在适用时一定要慎重。2004年，北京市人民检察院侦查监督处在其召开工作会议上提出了关于审查批捕工作的五条意见，即确保法定不追究刑事责任的不允许适用逮捕，证据不能证明有罪的不可以适用逮捕，可能“相对不诉”的避免适用逮捕，不是“确有必要”的慎用逮捕，特殊案件经特殊程序进行“附条件”逮捕。此五条意见的提出进一步细化了逮捕标准，而笔者认为其中更重大的意义在于它强调了在适用刑事强制措施保证诉讼顺利进行的同时应当注意对犯罪嫌疑人人权的保护。过多地使用无必要的逮捕措施也是对国家诉讼资源的严重浪费，并且不符合诉讼效率原则的要求。因此，在审理审查批捕案件时一定要贯彻慎捕精神，认真执行宽严相济的刑事政策。对严重刑事犯罪，严厉打击，决不手软；对未成年犯、初犯、偶犯、过失犯，主观恶性小、犯罪情节轻微的，采取轻缓的刑事政策；在打击严重犯罪的同时，挽救失足者，维护和谐社会的公平正义，实现法律和社会效果的有机统一。
（二）认真做好捕后作无罪处理案件的复查工作
对于捕后作无罪处理案件的复查历来是检察机关侦查监督部门的一项重要工作，通过对错捕案件的复查找出其中的原因，认真分析，总结经验，为今后处理同类案件作准备。
（三）继续强化立案监督和侦察活动监督，改进立法，彰显检察机关法律监督职能
大力加强立案监督工作，需要检察机关紧密结合本地区的实际，突出监督重点。工作中要努力抓住重要领域深入，抓住重要线索深挖，抓住重要环节深查。要从实践“三个代表”重要思想，贯彻“立法为公、执法为民”宗旨的高度，把立案监督的重点放在群众反映强烈，严重危害国家利益和群众生命健康和财产权益的犯罪上，对各方面的线索必须高度重视，认真梳理，积极、稳妥地启动监督程序。同时要注意在立案监督工作中采取主动。
检察机关作为国家的法律监督机关，与侦查机关之间的关系应更多地体现为监督与被监督，而不是相互配合与制约的关系。检察机关应当时刻谨记自身的监督职责，配合的前提是依法行政，合法地行使职权。审查批捕阶段检察机关在听取犯罪嫌疑人意见时，应当强化监督意识，对于犯罪嫌疑人提出的有关于侦查机关在办案过程中的违法行为给予充分重视。同时，在立法上也应当作出相应调整，以目前刑事诉讼法的规定，检察机关监督公安机关侦查行为具有滞后性和被动性，长期以来检察机关难以对公安机关的侦察形成有效监督和制约。因此，应当在法律中相应增加具体监督措施来确立引导侦查机制，强化检察机关的监督地位，在公检关系中改变检察机关监督的滞后性和被动性，及时预防和纠正侦查机关在侦查中的违法行为，有效引导侦查，强化检控力量。
党的十六届四中全会提出的构建和谐社会的目标是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。构建和谐社会，核心是增进民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。现代和谐社会存在复杂的社会分工，需要运用法律规范来组织、调节社会关系和调整人的行为。检察机关作为法律监督机关，既是和谐社会的主体，又是和谐社会的建设者，要忠实、全面履行宪法和法律赋予的监督职责，应当确立现代司法理念，加大侦查监督力度，坚持监督创新，通过发挥自身职能，为推动和谐社会的建立做出应有的贡献。

民政部 国家计委


关于印发《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的通知
民政部、国家计委



各省、自治区、直辖市民政厅（局）、计委（计经委），各计划单列市民政局、计委：
为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的战略部署，推动我国社会福利事业的发展，特制定《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。现印发给你们，请结合当地实际情况贯彻执行。

民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要


根据《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，制定民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要。

一、“八五”期间民政事业的发展状况
（一）“八五”期间，在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线的指导下，民政工作加大了改革开放的步伐，各项民政事业全面发展，“八五”计划确定的战略目标基本实现。更为重要的是民政部门在实践中积累了宝贵的经验，确立了在社会主义市场经济体制下保
障人民群众基本生活权益的基本任务，成功地走出了一条具有中国特色的民政事业的发展道路，为维护社会稳定，促进两个文明建设作出了重要贡献。
（二）农村社会保障重点突破，全面发展，不同形式的社会保障制度框架已基本形成。截至1995年底，建立农村社会保障网络乡（镇）达1．53万个，覆盖率为33％，完成国家计划目标。
“八五”期间，我国自然灾害比较严重。1991年的华东特大水灾和1994年的江南及华南特大水灾，历史上罕见。在党中央、国务院的领导下，成功地组织了灾害救助工作，自然灾害救济费支出94亿元，筹集国内外援助和捐赠达30亿元，救济灾民3亿人次，保证了灾民的基
本生活，维护了灾区的社会稳定。截至1995年底，救灾扶贫经济实体达1．5万个。救灾工作的深化改革，拓宽了国内外救灾援助的渠道，形成了救灾与减灾、兴办救灾扶贫经济实体与开展社会互助相结合的新格局。
推进了社会救济改革，进行了建立最低生活保障制度和失业职工救济的试点工作。社会救济标准有所提高。国务院颁布的《农村五保工作条例》，使五保供养工作走上了有法可依的轨道。“八五”期间累计扶贫1600万户，脱贫率为61％。截至1995年底，扶贫储金会可达到1
5万个，比1990年增长39％。
为适应农村经济和社会发展的需要，近年来开拓了农村养老保险工作。
（三）城市社会福利事业开拓前进。社区服务已纳入国家发展第三产业的总体规划，在大中城市正向实体化、产业化的方向发展。截至1995年底，社区服务设施和便民利民服务网点达33万个，比1990年增长2．7倍。适应人民群众对社会福利服务的要求，兴办了一些面向社
会的新型福利设施。截至1995年底，城乡各种福利院床位数达98万张，敬老院覆盖率为61％。社会福利企业稳步发展，基本完成了从事业体制向企业体制的转变。截至1995年底，福利企业安置残疾人95万人，创增加值390亿元。
（四）优抚安置工作开创了新的局面。广泛深入地开展了创建“双拥”模范城县的活动。各类优抚对象的抚恤补助标准分期分批做了调整，在乡老复员军人的医疗、生活问题得到一定程度的缓解。改革退伍军人的安置办法，完成了300万退伍义务兵、20万转业志愿兵和近3万名军
队离退休干部的安置任务。优抚安置事业单位在改革中完成了供养、医疗和军供任务。
（五）社会行政管理规范化、法制化水平不断提高。修订颁布了新的设市标准，制定了设市预测和规划，积极、慎重地进行了区划调整，促进了区域经济的发展和城市化进程。首次进行的省际勘界试点工作，已勘定了6条省界线的80％。编辑出版了一批国内外标准化地名工具图书。

社团管理、婚姻登记、殡葬改革等方面都取得了进展。婚姻服务正在起步。殡仪事业单位的管理与服务水平有所提高，1995年全国火化率达到33％，并根据规划兴建了一批公益性、经营性公墓。
（六）基层政权和群众自治组织建设有了新的进展。开展了调查研究，组织、评比表彰和培训基层干部。贯彻“村民委员会组织法”和“居民委员会组织法”，组织指导村、居委会的换届选举工作，开展村民自治示范活动，推进了基层民主，增强了村委会、居委会联系政府和群众的纽
带作用。
（七）民政事业费有所增长，“八五”期间民政事业费达386亿元，基本保障了民政事业发展的需要。发挥了市场手段对民政事业发展的促进作用，在一定程度上补充了国家投入的不足。通过发行中国福利彩票，开展社会福利有奖募捐，全国共筹集社会福利基金35亿元，在支持社
会福利、社会救助等方面起到了不可缺少的作用。巩固和壮大了优待五保集体统筹。社会福利企业在国家优惠政策和技术改造的扶持下，1995年的增加值比1990年增长2．9倍，支持了福利事业的发展。民政事业单位在重视社会效益的同时，加快发展第三产业，开展经营活动，经
济效益有所提高。

二、民政事业发展面临的主要问题
（八）现行的社会保障体系依然脆弱，不适应社会主义市场经济的要求。农村社会保障覆盖面偏小；优抚救济对象生活贫困，“八五”期间优抚救济对象补助标准仅提高32％，增幅比城镇居民生活费收入低77个百分点，比农民纯收入低47个百分点，优抚对象生活难、住房难、医
疗难问题尤其突出，在一段时期内还可能加重；城乡各种福利院床位数国家计划未能完成，预计比计划减少2万张，且危旧房面积接近30％，不能适应我国人口老龄化等要求；社会福利企业由于资金、技术条件和人员素质的限制，在现代企业的竞争环境中处境艰难；人事制度和企业用工
制度的改革，使城市退伍兵和残疾人就业安置工作的难度加大。
（九）社会行政管理难度增大，手段落后，且服务单位少、条件差，不能适应社会主义精神文明建设的要求。特别是收容遣送体制不顺，基础设施差，与工作任务不适应，成为民政工作的难点之一。
（十）随着农村改革、社会主义市场经济体制的建立、社会主义民主与法制的加强，城乡基层政权和群众自治组织整体状况不适应的问题越来越突出，基层干部的素质急需提高。
（十一）国家资金投入不足。1995年民政事业费支出按1990年不变价计算，只相当于1990年民政事业费支出的87％，预算内基本建设投资相当于85％。

三、民政事业发展的奋斗目标和指导方针
（十二）妥善地解决上述问题，是决定今后一段时期民政事业能否持续地、稳定地发展的关键。虽然民政工作在发展过程中还可能会面临这样那样的困难和问题，但总的说来，今后15年国民经济的发展和民政工作的改革，将为民政事业发展创造条件。制定民政事业发展“九五”计划
和2010年远景目标，具有重要意义。这是在社会主义市场经济条件下民政部门第一个中长期规划，也是民政事业发展跨世纪的宏伟蓝图。在此阶段，民政工作改革与发展的指导思想：以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线为指导，抓住机遇，深化改革，扩大开放
，全面推进各项民政事业的发展，依法维护和保障人民群众基本生活权益，促进社会稳定，为实现国民经济和社会发展第二步战略目标以至下世纪初开始实施第三步战略部署服务。
（十三）“九五”民政事业发展的主要奋斗目标确定为：
－－在农村逐步建立起与经济发展水平相适应的，因地制宜、标准有别、相互配套、统一管理的，以农民自我保障为主的、实行国家、集体和个人保障相结合的社会保障制度。在全国奔小康的进程中，使优抚救济对象的生活水平随着当地群众生活水平的提高而相应提高。
－－在城市，普遍实施最低生活保障制度；逐步建立起立足民政、面向社会的以社区服务为重点的社会福利和服务体系。
－－建立和完善国家、社会、群众相结合的优抚安置管理体制和服务体系，建立优抚对象的抚恤补助经费自然增长机制，依法保障对城市退伍义务兵、志愿兵和军队离退休干部的安置。
－－逐步建立起运转协调、高效灵活，管理和服务功能有机结合的社会行政管理体制，健全法制，依法行政，依法管理。
－－基层政权的职能普遍得到加强，逐步建立较为完善的村（居）民委员会民主自治制度。
2010年的主要奋斗目标是：形成比较完善的城乡社会保障体系，社会行政管理管理体制和运行机制规范化、法制化，基层政权民主化进一步增强，民政工作管理逐步现代化，实现民政事业全面进步与持续发展。
经过15年的努力，民政事业将再上一个新的台阶，人民群众的基本生活权益得到更好的保障，民政工作的社会稳定机制的作用得到更好的发挥，这将有力地推进社会主义精神文明建设，有力地促进社会进步，为下个世纪中叶实现第三步战略目标创造必要的条件。
实现“九五”和2010年的奋斗目标，要按照党中央的部署，实行两个具有全局意义的根本性转变，一是民政管理体制要从传统的计划经济下的管理模式向社会主义市场经济体制管理新方式转变，二是民政事业发展方式从单纯福利型向公益型和效益型转变，进一步提高民政事业的社
会效益以及民政企业的经济效益，促进各项事业的全面发展。
（十四）根据民政工作改革开放以来的经验，为了实现未来15年的奋斗目标，各级民政部门要按照民政事业发展的指导思想和基本思路，把是否有利于保障人民群众基本生活权益、是否有利于社会稳定、是否有利于社会进步、是否有利于精神文明建设，作为检验民政工作的根本标准
。在党的基本理论和基本路线以及基本方针的指导下，今后实现15年民政事业发展必须遵循以下重要方针：
－－服从大局，维护稳定。各项民政工作都要服从于、服务于党的中心工作，按照党中央确定的稳定是改革和发展的前提和基础的方针，正确处理好改革、发展、稳定三者之间的关系，充分发挥民政部门的社会稳定机制的作用。
－－解放思想，深化改革。按照社会主义市场经济体制的要求，加大民政工作改革的深度和力度。改革要抓住重点，又兼顾一般，以重点突破带动整体推进，促进各项改革健康发展。
－－发展社会互助，推动民政工作社会化。要根据民政工作群众性、社会性的特点，广泛动员和依靠社会力量，采取多种形式倡导和组织社会互助；积极探索社会化新途径，把民政工作社会化提高到一个新水平。
－－民政工作主要体现社会效益，发展民政事业的资金必须始终坚持国家投入是主渠道。同时，推进筹资渠道多元化，鼓励社会、个人投资兴办民政事业。
－－加强基层，强化基础，着力加强县、乡两级的民政工作，特别要加强基层民政组织建设，建立和完善基层民政工作体系。
－－从实际出发，分类指导，分层决策，因地制宜制定工作方针和确定工作重点，创造性地开展工作。
－－贯彻“两手抓、两手都要硬”的方针。把精神文明建设寓于各项民政工作之中，以精神文明建设推动各项民政工作；以做好各项民政工作促进精神文明建设。
－－贯彻科教兴国战略，提高民政干部职工素质，提高民政部门的现代化管理水平，加快民政企业事业单位的技术改造步伐。
－－促进地区间的协调发展。中央和经济较发达地区责任、有义务帮助经济欠发达地区发展民政事业，缩小地区间的发展差距。

四、“九五”期间民政事业发展的主要任务
（十五）深化救灾工作改革。强化政府的救灾职能，健全完善与经济发展水平相适应的救灾救济制度，切实保障灾民的基本生活。建立救灾工作分级负责、救灾款分级负担的救灾体制，逐年增加政府对救灾救济的投入。探索建立救灾预备金制度，进一步加强救灾扶贫周转金和救灾扶贫
经济实体的管理，提高群众抗灾和生产自救的能力。建立灾害监测管理体系，科学评定灾害等级。实行减灾与救灾相结合，减轻自然灾害损失。完善接收国内外的救灾援助的机制，进一步扩大救灾、减灾的国际合作。
（十六）加强社会救济工作，认真解决好城镇低收入居民和农村贫困人口生活困难问题。加大城镇社会救济改革力度，努力做好生活在最低生活保障线下人员和失业职工的社会救济工作。到2000年，全国城市普遍建立最低生活保障制度，并按最低生活保障标准对城市贫困人口进行
救济。在农村逐步提高特困户的定期定量救济标准。到2010年，全国城乡要普遍建立最低生活保障制度。
切实解决五保户供养标准过低的问题。“九五”期间，五保户供养标准年平均增长应高于6％（按不变价计算，下同）。发展敬老院院办经济，建成以敬老院为依托的农村老年人服务网络。到2000年，全国乡镇敬老院覆盖率达到80％。
广泛开展社会互助活动。巩固、发展救灾扶贫经济实体和储金会、储粮会等基层互助组织，扶持贫困户发展生产，勤劳致富。要加强对救助捐赠活动的组织和管理。
（十七）继续深化农村养老保险管理体制改革，做好农村养老保险工作。
（十八）大力发展社区服务业，加快建立城市福利服务体系，满足人民群众对福利服务日益增长的需求。
积极发展社区服务，充实社会服务设施，方便人民群众。要贯彻落实《关于加快发展社区服务业的意见》，制定社区服务业发展规划，提高国家对社区服务业的投资比重，兴建一批项目较全、服务水平较高的新型社区服务设施，加强行业管理，拓宽服务领域，促进社区服务业实现产业
化、实体化和社会化。到2000年，社区服务中心要达到7000个，实现每个街道（县城关镇）都有一个社区服务中心，基本建立起多种经济成份并存、服务门类多样、服务质量和管理水平较高、效益较好的社区服务网络。并逐步向社会服务推进，减轻企业办社会的负担。到2010
年，社区服务中心达到1．4万个。
大力发展社会福利事业，加强福利设施建设。要加快发展光荣院、社会福利院、老年公寓、敬老院的老年人福利设施，构筑“夕阳工程”，迎接白发浪潮的到来。“九五”期间，兴建老年公寓15万套；2010年老年公寓达到50万套。到2000年，城乡各种福利院床位数要达到
120万张，实现每万人口拥有各种福利院床位数9张；到2010年，福利院床位数达到160万张，实现每万人口拥有各种福利院床位数11张。落实好《九十年代中国儿童发展规划纲要》，稳步发展儿童社会福利设施，增进儿童福利。深化社会福利改革，探索政府主导、社会参与、
法人运作的发展福利事业的路子，加快社会福利社会化进程。努力提高福利事业单位的社会效益和经济效益。到2000年，福利事业单位床位利用率达到83％。
加强残疾人就业指导，扶持发展福利生产，逐步建立集中与分散相结合的残疾人就业制度。依法健全完善国家对福利企业的扶持保护政策。加强对福利企业的管理，完善福利企业年检认证制度。重点抓好直属福利企业的改革，加快技术进步，提高市场竞争能力。到2000年，福利企
业增加值要达到580亿元，安置残疾人115万人。进一步发展假肢业，逐步实行假肢业务职业资格证书制度。
（十九）扩大福利彩票销量，为改善城乡社会福利设施筹集更多的资金。“九五”期间，中国福利彩票发行销售300亿元，筹集社会福利基金90亿元。这笔资金重点用于增加对福利事业单位的投入，消灭危房和改善现有设备，改造和新建一批水平较高的社会福利设施，提高福利单
位收养代养水平，支持贫困地区发展社会福利。要建立与社会主义市场经济体制相适应的中国福利彩票管理体制和运作机制，规范彩票市场，探讨发行销售新方法，使有奖募捐这项取之于民用之于民的好事办得更好。
（二十）改革和完善优抚安置制度，建立优抚安置服务体系。
广泛深入开展“双拥”活动，巩固和发展各类基层双拥组织，推进拥军优属工作社会化。落实优抚政策，有计划有步骤地调整优抚标准，逐步建立起抚恤补助标准与人民生活水平相适应的自然增长机制，切实解决优抚对象的生活困难，特别应妥善解决在乡复员军人生活、住房、医疗等
方面的困难。完善群众优待制度。“九五”期间，抚恤标准年平均提高率要达到7％，复退军人补助标准提高率要达到6％。
依法做好安置工作。要拓宽城镇退伍兵的安置渠道，在国家保证第一次就业的前提下，探索政府安置与劳动力市场需求相结合的路子。制定优惠政策，鼓励退伍军人自谋职业。建立退伍军人两用人才开发使用基金，大力开发军地两用人才。切实做好军队离退休干部的安置和服务管理工
作。做好军队复员干部、转业志愿兵和无军籍退休职工的安置工作。
改善优抚医院和光荣院的设施和装备条件，增强自我发展能力。把烈士纪念建筑物建设成为以烈士褒扬为主，集宣传、教育、游览等多功能于一体的社会主义精神文明建设阵地。做好重点战略部位军供站的建设工作。
（二十一）强化社会行政管理，发展社会公益事业。
加强行政区划管理，按照《设市预测与规划》目标，落实设市工作，推进全国城市化进程。进一步搞好设镇预测与规划。积极稳妥地做好行政区划调整变更工作。开展小城镇研究，指导编制小城镇发展规划，修订建制镇设镇标准，促进小城镇发展。全面开展省界勘界工作，到2000
年，全国省际界线基本划清楚，依法治界。加强以城镇为重点的地名管理，做好地名命名、更名规划和地名标志设置工作。
依法加强社团和民办非企业单位的管理，实现管理工作的法制化、规范化、科学化。要按照“政社分离的原则”，加大社团自我管理、民主管理的力度，指导社会团体建立适应社会发展与进步的内部自律机制，充分发挥其在社会主义市场经济体制下的积极作用。建立起民办非企业单位
统一管理体系，完善社团和民办非企业的管理和监督机制，为社会提供有效的服务。
做好婚姻管理、殡葬管理和收容遣送工作。严格婚姻登记管理，依法处理违法婚姻，提高婚姻登记率和合格率。保护妇女儿童合法权益，做好收养登记工作。继续推进殡葬改革，到2000年，全国火化率达到36％。推进殡仪馆等级建设。加快发展婚丧服务业，拓宽服务领域，提高
经济效益。到2000年，婚姻服务设施发展到1000个，殡仪馆达到1500个，城市公墓达到800个。加强收容遣送站的基础建设，在大中城市建立流浪儿100个保护教育中心，促进社会治安的综合治理。
（二十二）加强基层政权和群众自治组织建设。配合政府行政管理体制改革和机构改革，加强村委会、居委会建设。做好村委会、居委会的换届选举工作，加强领导班子建设。深入开展村民自治示范活动。到2000年，每个省、自治区、直辖市都要建成一个示范县，每个县建设一个
示范乡镇，每个乡镇建设一个示范村，并做好普及工作。抓好基层干部培训和评比表彰活动。

五、加快民政事业发展的政策与措施
（二十三）进一步加强民政队伍建设。建立一支高效、廉洁的民政干部队伍是实行民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标的组织保证。要下大力气加强县、乡两级民政机构和组织建设，把各级民政部门的领导班子建设成勤政、务实、高效、廉洁的战斗集体，并造就一支思想
正、作风硬、业务精的干部队伍，为民政事业的改革与发展提供可靠的组织保证。各级民政部门要加强社会主义精神文明建设，加强职业道德教育，建立职业道德规范。要号召民政干部努力学习，埋头苦干，敬业爱岗，发扬“孺子牛”精神，全心全意为人民服务，帮助群众解决实际困难，
为群众多办实事。要进一步加强廉政建设，深入开展反腐败斗争。改善民政部门的办公条件，关心民政干部职工住房和生活问题，为民政工作创造必要的条件。
（二十四）建立与社会主义市场体制相适应的民政事业发展管理体制与运行机制。我国现行的民政事业管理体制在计划经济体制下对保证民政事业发展曾起过积极的作用，但已越来越不适应建立社会主义市场经济的需要。要实现“九五”计划和2010年的奋斗目标，关键是实行“两
个转变”的战略部署，逐步建立起中央与地方合理分工、以地方为主的民政工作管理体制。本着依法行政、事权与财权相结合的原则，建立和完善宏观调控体系，指导民政事业的发展。
“九五”期间，要逐步建立起单位性质划分明确，以社会效益为主、兼顾经济效益、具有高效率的民政事业发展运行机制。为此，要加速民政工作的社会化进程，建立多元化的社会资金筹措机制，争取更多的社会力量广泛参与民政事业发展，使民政事业发展在市场经济体制下充满生机
和活力。
（二十五）增加国家投入，保障民政对象基本生活，推进民政事业发展。“九五”期间，为贯彻中央“九五”计划建议提出的“要认真解决城镇低收入居民和农村贫困人口生活困难问题”的战略部署，妥善解决优抚救济对象的温饱问题，维护他们的基本生活权益，确保他们不因物价上
涨而生活水平降低，中央和地方政府应分别建立民政事业费随财政收入逐年增长的机制。
按照中央“积极发展社区服务，充实社会服务设施，方便人民群众”、“大力发展各项社会福利事业，加强福利设施建设”的要求，地方各级政府要统筹规划民政事业的发展，将民政事业发展纳入当地国民经济和社会发展计划，把民政建设纳入当地建设计划，并增加对民政事业发展的
投入，提高民政部门固定资产投资比例。
逐步建立适应社会主义市场要求的民政经费管理体制和运行机制，实现计划、财务、资产和基本建设的统一管理，管好用活各类资金，提高民政经费的整体效益。
（二十六）强化市场手段对民政事业发展的促进作用，不断壮大为民政对象服务的经济实力。发展民政事业要在坚持国家投入为主渠道的同时，大力发展民政企业和经济实体，弥补国家投入的不足，走有中国特色的民政事业发展的路子。要利用民政部门自身的特点和优惠政策，挖掘潜
力，创造条件，扬长避短，开拓综合性的社会服务业，逐步建立具有民政特色、有市场前景的产业体系；重点抓好民政直属福利企业和各类直属经济实体，提高效益；各类民政事业单位要积极创收，以实业补事业。大力开展社会福利有奖募捐和慈善募集活动。巩固集体统筹。
（二十七）建立和完善支持民政事业发展的政策。民政事业主要体现社会效益，旨在维护社会稳定，不能放任由市场自行调节，国家要继续从各方面予以政策扶持。要继续抓好国家已出台的扶持民政事业发展有关政策的贯彻落实。同时，根据社会主义市场经济体制的需要，特别是建立
完善社会保障制度的要求，会同有关部门抓紧制定《关于加快发展民政部门综合服务业（或社会服务业）的意见》；抓紧研究制定鼓励社会各方面投资兴办民政事业、农村养老保险金保值增值、社区服务纳入城市新建改建居住区公共服务设施配套建设、城镇退伍义务兵就业等政策和措施，
促进民政事业的发展。
（二十八）加快民政立法，建立和完善适应社会主义市场经济的民政法律、法规体系。草拟《中华人民共和国社会救济法》、《中华人民共和国退役士兵安置法》、《中华人民共和国结社法》等法律，制定《彩票管理条例》、《军官退休安置条例》、《殡葬管理条例》和《城市流浪乞
讨人员管理条例》等法规，规范民政工作行为，依法保障人民群众基本生活权益，推进民政事业发展。
（二十九）加强科技教育工作，加快国家民政信息系统建设，适应现代化管理的需要。
要重视科技是第一生产力的作用，大力推进民政科技进步。引进和培养科技人才，增强民政科研实力，提高科研水平。要增加民政科技投入。
推进民政信息技术进步是变革民政工作方式，使民政管理机制实现高效率的重要一环。要在民政工作中努力推行和广泛应用现代化科学技术，彻底改变民政部门技术装备落后面貌，真正把提高民政工作管理水平和工作效率建立在科技进步的基础上。“九五”期间，要建设国家民政信息
自动化系统工程，并将其纳入当地国民经济和社会发展计划之中。
有计划地开展培训工作，提高民政干部队伍的理论素质和业务素质。努力办好民政院校，改善办学条件，提高办学效益和教学质量。
（三十）加强国际合作，加强民政理论研究和宣传工作。进一步加强国际交流与合作，加强与港澳台地区的联系，引进资金，增加合作项目。加强民政理论研究。各级民政干部、理论工作者，要下大力气深入实际调查研究，总结新经验，研究新问题，不断丰富和发展社会主义市场经济
条件下的民政理论体系，充分发挥理论对实践的指导作用。加大民政宣传的力度，搞好民政信息工作，使社会和人民群众更多地了解民政、支持民政，为各级政府和民政部门科学决策服务。
我国的改革开放和现代化建设正处在新的历史时期，民政工作任重道远。伟大的使命，崇高的事业鼓舞着我们，党的期待和人民的重托鞭策着我们。让我们在党中央、国务院领导下，在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线指引下，团结一致，发奋工作，开拓进取
，创造第一流的业绩，为实现民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标而贡献力量！



1997年4月8日