对交通肇事罪几个问题的重新审视

魏志名


【内容提要】交通肇事后的“逃逸”行为只能成为本罪的量刑情节，而不具有定罪层面上的意义。交通肇事罪成立的标准是，是否发生重大交通事故，即他人重伤、死亡及重大公私财产损失的结果。只要交通肇事造成了重大公私财产损失，就可构成本罪，而不问肇事者是否有能力赔偿数额的多少。交通肇事罪为典型的过失犯罪，我国刑法并没有规定共同过失犯罪。《解释》对上述问题的解释已经违背了我国刑法的基本原则及相关基本理论。
【关键词】逃逸；赔偿数额；共犯；基本原则
一、“逃逸行为”是定罪情节，还是量刑情节?
《解释》第二条第二款规定：“交通肇事致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪处罚……(六) 为逃避法律追究逃离事故现场的。”由此可见,只要行为人违反交通运输管理法规，造成一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有为逃避法律追究而逃离事故现场这一情节的,就可以构成交通肇事罪。同时，《解释》第二条规定:“交通运输肇事后逃逸”是指行为具有本解释第二条第一款规定和第二款第(一)至(五)项规定情形之一，在事故发生后，为逃避法律追究而逃跑的行为。由此可知，《解释》第二条第二款第六项的“为逃避法律追究而逃离事故现场”的行为，即为交通肇事罪所规定的“逃逸”行为，因此，《解释》已明确规定，“逃逸”行为在某些情况下可成为本罪的定罪情节。这样的解释到底是否具有其合法性与合理性呢？笔者认为，《解释》把原本是量刑情节的“逃逸”行为上升为本罪的构成要件的情节，修改了交通肇事罪的构成要件，明显属于越权解释。其不是在解释法律，而是在创制、修改法律，违背了我国刑法所规定的罪刑法定原则。理由如下：
(一)《解释》为非法解释
我国刑法第133条规定：“违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，……;交通肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，……;因逃逸致人死亡的，……。 ”从该条我们可以看出，构成交通肇事罪的标准是“致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失”,至于造成多少重伤、死亡，造成多少公私财产损失方可成为重大交通事故，这需要有权机关的详细解释。从该条我们还可以明显的发现，“逃逸”行为仅具有量刑层面上的意义，而不具有犯罪成立构成要件丰的作用。作为享有法律解释权的国家机关只有权解释什么是重大交通事故，即明确界定“致人重伤、死亡或者使公私财产适受重大损失”的限度，而无权修改该罪的构成要件。最高院把作为量刑情节的“逃逸”行为解释为定罪情节，明显修改了本罪的构成要件，这是对罪刑法定原则的严重违背。
如果按照此解释指导司法实践，就会把某些原本为一般交通事故的行为当作交通肇事罪未定罪处刑。也就是说，对这些危害社会的行为，本来用行政法或民法上的制裁措施就可以达到阻止和预防其社会危害性的效果，却用刑法上的极其严厉的刑罚来惩罚这种一般违法行为，那么，我们会不禁反问一句：这样做符合刑法的谦抑性原则吗？把这种行为上升到犯罪层面上来，值得吗?
(二)《解释》的这一规定不具有合理性
对于交通肇事后的“逃逸”行为，我国刑法学者在表达上是基本一致的，如有的学者认为“逃逸是指行为人明知自己的行为造成了重大交通事故的发生，为逃避法律追究逃离事故现场的行为。”⑵有的学者认为“逃逸是指行为人明知自己的行为己造成了重大交通事故 , 为逃避法律追究而不依法报警、保护现场、等候处理。”⑶等等。可见上述观点都认为“逃逸”是发生重大交通事故后的一种畏罪潜逃行为，申言之，行为人违反交通管理法规的行为已经造成了重大交通事故，构成了交通肇事罪。但是，行为人为了逃避法律追究而逃离事故现场的行为是逃逸行为。可见，我国刑法理论界也普遍认为：交通肇事后的“逃逸”行为不能成为犯罪构成上的要件，其只能成为量刑层面上的情节，所以《解释》又不具有合理性。
我认为交通肇事后的“逃逸”行为是指行为人违反交通运输管理法规，造成了重大交通事故，行为人对这一事实是明知的，在此认识的基础上，其为逃避法律追究而逃离事故现场的行为。这句话主要包含两层意思：1、客观上，行为人违反交通运输管理法规的行为已经造成了重大交通事故，而不是一般交通事故；2、行为人主观上已经认识到了自己违反交通运输管理法规的行为已经造成交通事故。
《解释》之所以把“逃逸”行为提升到定罪情节，是因为“逃逸”本身表现出一定的人身危险性与社会危害性。交通事故发生后，行为人就负有“必须立即停车,当事人必须保护现场，抢救伤者和财产，并迅速报告公安机关或者值勤交通警察，听候处理”的义务。⑷但行为人却不履行此义务，执意逃跑，反映了其主观上具有可责难的恶性；客观上，往往因为肇事者的“逃逸”行为会造成危害社会结果的扩大，如被害人得不到及时救助而重伤、死亡，公私财产因没有得到妥善处理而造成损失扩大等。从而，“逃逸”行为又表现出了其客观危害性。但是行为人的这种不履行法律、法规的规定义务的不作为行为，只是行为人罪后的表现，不具有定罪层面的评价意义。如果“逃逸”前，交通肇事行为不构成交通肇事罪，那么“逃逸”行为所表现出来的人身危险性和社会受害性就不具有刑法上的评价意义，更说不上定罪的意义了。也就是说：皮之不存,毛将焉附 ?
综上所述，笔者认为，《解释》将先行行为的交通肇事致人重伤后实施的“逃逸”行为作为构成犯罪的条件之一，理由是不充分的。⑸从我国现行刑法的规定来看，除少数特定的脱逃行为被规定为犯罪行为外，我国刑法尚没有对实行犯罪行为或一般违法行为后的畏罪潜逃行为单独规定为犯罪。如果认为对交通肇事后的“逃逸”行为有必要予以犯罪化评价，那么我们是否应该反问一下：对行为人实施的任何犯罪行为之后的“逃逸”行为是否也有必要予以犯罪化评价呢?答案当然是否定的。在刑法没有明文将其规定为犯罪的前提下，其不具有定罪层面上的意义，充其量也仅是一个量刑情节。所以，依笔者之见，我们还是尊重一下刑法之罪刑法定原则的好，不要胡乱的解释法律。否则，就有可能法外定罪，不利于保障人权。
二、“重大公私财产损失”是客观上造成的损害还是不能赔偿的数额
犯罪的本质特征是行为的严重社会危害性，这种社会危害性包括行为人的主观恶性与行为的客观危害性。客观危害性是行为人的犯罪行为对刑法所保护的社会关系所造成的有形的物质的损害。在以法定的危害结果为构成要件的犯罪中，只要该罪所要求的危害社会结果的发生，就可成立该罪。无论行为人对此客观损害有无赔偿能力都不影响犯罪的定性。交通肇事罪是结果犯，即交通肇事行为必须造成法定的危害社会的结果，才能成立本罪。这种危害社会的结果包括致人重伤、死亡或者公私财产重大损失，其中“造成重大公私财产损失”就是本罪的成立要件之一。根据我国刑法第133条的规定，交通肇事行为只要造成了重大交通事故，即致人重伤、死亡或者造成公私财产重大损失的后果，就构成了本罪。至于什么是重大财产损失，在我国司法实践中一般按 3-6 万元计算的。⑹而《解释》第二条却规定：“交通肇事具有下列情形之一的，处三年以下有期徒刑，……(三)造成公共或者私人财产直接损失，负事故全部主要责任，无能力赔偿数额3O万元以上。”但是刑法第133条从未把不能赔偿数额的多少作为本罪成立的犯罪构成的一个要件。可见《解释》修改了本罪的犯罪构成要件，属于非法解释。
另外，我国刑法第4条明文规定：“对任何犯罪，在适用法律上一律平等,不允许任何人有超越法律的特权。”这被称之为刑法面前人人平等原则，其具体含义是：对任何人犯罪,不论犯罪人的家庭出身、社会地位、职业性质、财产状况、政治面貌、才能业绩如何，都应该追究刑事责任，一律平等地适用刑法，依法定罪、量刑和行刑,不允许任何人有超越法律的特权。（7）这一原则要求刑事立法，刑事司法要坚持这一原则，所以享有法律解释权的最高法院在解释法律时也要坚持此项基本原则。
但是，回过头来，我们看一下《解释》第二条的规定：“交通肇事具有下列情形之一的，处三年以下有期徒刑……(三)造成公共或者私人财产直接损失，负事故全部或主要责任，无能力赔偿数额3O万元以上。” 这句话是什么意思呢?在笔者看来，这句话主要有以下几层意思：
(一)这里的“无能力”是指客观上肇事者不具有赔偿能力；
(二)“无能力”赔偿的数额必须在3O万元以上，并且此数额必须是交通肇事行为给公私财产所造成的直接损失，间接损失则在此不计。另外，行为人必须对事故负全部或主要责任；
(三)行为人的交通肇事行为,虽然造成公私财产的重大损失，只要数额没有超过3O万元，即使其连一分钱的赔偿能力都没有，也不构成本罪；或者行为人的交通肇事行为虽然造成了公私财产3O万元以上的损失，但是行为人有能力赔偿全部公私财产损失，或者，行为人有能力赔偿部分损失，能够使无能力赔偿数额在3O万元以下，也不够成本罪。例如：某甲违反交通运输管理法规,发生了重大交通事故,造成了公共财产3O万元的直接损失,并对事故负主要责任,但是某甲只要有一分钱的赔偿能力,就不够成本罪；如果某甲造成公共财产1000万的直接损失，但是某甲是千万富翁，他有能力赔偿这部分损失，也不构成本罪；如果某甲是个贫穷人,他无能力赔偿这部分损失,就构成了本罪。
概言之，有钱的人因为自己有赔偿能力,所以可以不负交通肇事罪的刑事责任,免受刑罚之苦;没钱的人,没有赔偿能力，所以只能忍气吞声，承受刑罚之苦。这无疑传递给公众的是“有钱就能买刑”的观念。其危害性可想而知。其实，《解释》已明显违背了刑法面前人人平等的原则，该解释应该是无效的。
三、关于交通肇事罪的“共犯”的问题
《解释》第8条第一款规定：“交通肇事后，单位主管人员，机动车辆的所有人、承包人或者乘车人指使肇事者逃逸，致使被害人因得不到救助而死亡的,以交通肇事罪共犯论处。”这里的“共犯”就是共同犯罪人。也就是说，在这种情况下，上述人员己与肇事者共同构成了交通肇事罪，是交通肇事罪的共犯。但是交通肇事罪的主观方面为过失，可以说《解释》开创了过失共同犯罪的司法实务之先河（8）。刑法第25条第二款规定：“二人以上共同过失犯罪, 不以共同犯罪论处，应当负刑事责任的，按照他们所犯的罪分别处罚。”可见《解释》对交通肇事罪共犯的解释已明显与刑法的规定相悖，实属非法解释。
为了准确的解读上述人员唆使肇事者逃逸行为的性质，笔者认为有必要简要的阐述一下共同犯罪极其构成条件。
共同犯罪，是两人以上的共同故意犯罪，这是我国刑法第23条第一款对共同犯罪所下的定义。我国刑法理论界也普遍认为“共同犯罪是二人以上共同故意实施的犯罪”，（8）“共同犯罪是指二人基于共同故意而共同实施的犯罪”（9）等等。我国刑法没有规定过失共同犯罪，刑法理论界也普遍不承认之。（10）成立共同犯罪必须具备以下三个条件：
(一)从犯罪主体上看，行为人必须是二人以上，这是成立共同犯罪的前提条件，并且各共同犯罪人必须都达到刑事责任年龄，具有刑事责任能力。
(二)从犯罪的客观要件上看，各共同犯罪人必须实施了共同犯罪行为。共同犯罪行为是指各共同犯罪人的行为都指向同一个犯罪事实，彼此联系，互相配合，他们与犯罪结果之间都存在因果关系。⑾
(三)从犯罪的主观要件上看，各共同犯罪人主观上必须有共同的犯罪故意。所谓共同的犯罪故意是指各共同犯罪人经过意思联络，明知他们的共同犯罪行为会造成危害社会的结果，并决意实施共同犯罪，希望或放任这种危害社会结果发生的心理态度。就认识因素上讲，各共同犯罪人必须认识到,不是自己一个人在实施犯罪,而是在他人的配合下共同实施犯罪，并且要明知他们的共同危害社会的行为会造成某种危害社会的结果；就意志因素来讲，各共同犯罪人必须是希望或放任危害社会结果的发生。
从表面上看，交通肇事后，车辆的主管人员、机动车辆的所有人、承包人或者乘车人指使肇事者逃逸,致使被害人得不到及时救助而死亡的行为，似乎符合共同犯罪的条件。从共同犯罪的主体条件上看,上述人员与肇事者都具有刑事责任能力；从共同犯罪的客观要件上看,他们共同实行了“逃逸”行为。也就是说，在重大交通事故发生以后,上述人员唆使、帮助肇事者逃离事故现场，肇事者在上述人员的唆使、帮助下客观上实施了“逃逸”行为。并且他们的共同逃逸行为造成了被害人因得不到及时救助而死亡的结果。行为与结果之间存在着因果关系；从共同犯罪的主观方面来看,上述人员与肇事者明知已经发生重大交通事故。上述人员仍唆使、帮助肇事者“逃逸”,主观上是故意的;肇事者在上述人员的唆使、帮助下对“逃逸”行为主观上也是故意的,即他们对“共同逃逸”行为主观上都是故意的。但能否因此就认为他们的“逃逸”行为就构成交通肇事罪的共同犯罪呢?仔细审视之,其实不然。
“逃逸”行为并不是交通肇事罪的成立要件。换句话说,交通肇事的“逃逸”行为仅对本罪不具有定罪层面上的意义。他们的共同逃逸行为不是共同犯罪行为,更重要的一点是 ,交通肇事罪是一个典型的过失危害公共交通安全罪。根据我国刑法规定,共同过失犯罪不是共同犯罪,所以交通肇事罪不存在共犯的问题。行为人对“逃逸”行为的共同故意，是重大交通事故发生以后，行为人为了自己或他人逃避法律追究的故意，仅以行为人对“逃逸”行为的共同故意,就认为他们是交通肇事共同犯罪的故意是不妥当的。
那么这种唆使肇事者共同逃逸的行为应如何定性呢?笔者认为解决问题的关键在于：行为人的共同逃逸行为是否在有意逃避某种法律、法规所规定的义务，以及对不履行这种义务所可能产生的危害社会的结果，到底持什么心理态度。也就是说，共同逃逸行为本身不是犯罪行为，而是那种消极的不履行法律、法规所规定的义务之行为是犯罪行为。基于此点考虑，笔者认为：如果行为人唆使肇事者“逃逸”,对造成他人死亡的结果持过失的心理态度，则其构成过失致人死亡罪；如果其是故意的，则其构成故意杀人罪；如果唆使者与肇事者对共同逃逸行为可能造成他人死亡的结果主观上是故意的，他们则构成故意杀人罪的共犯。但这不是因为他们实施了共同逃逸行为，而是因为他们消极的不履行法律、法规所规定的义务，实施了以不作为方式表现出来的共同故意杀人行为。
四、结论
交通肇事行为是否构成交通肇事罪，其唯一判定标准是该罪的犯罪构成。只有交通肇事行为完全符合该罪的犯罪构成方可成立。这是罪行法定原则的基本要求。我国刑法并没有对交通肇事后的“逃逸”行为予以犯罪化评价，它不是该罪的一个构成要件。刑法上所讲的财产损失,是犯罪行为对刑法所保护的社会关系所造成的客观危害,至于行为人对其是否有赔偿能力，则在所不问。这仅是民事赔偿问题，是否有能力赔偿不具有刑法上的定罪量刑意义，否则，就是对刑法面前人人平等、罪刑法定、罪责刑相适应等基本原则的违背。我国刑法己明文否定过失共同犯罪为共同犯罪，所以交通肇事后的共同逃逸行为，如果行为人主观上对被害人死亡结果的心理态度是过失,不构成交通肇事罪的共犯。这是刑法之罪刑法定原则的基本要求。
法律具有模糊性,所以需要解释法律。但是法律解释必须在法定的权限内进行,必须遵循法律的基本精神、基本原则、以及基本理论。否则,就是越权解释、非法解释。《解释》对上述问题的司法解释明显属于越权解释、非法解释，应当是无效的。

（1）2000年11月10日最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)
（2）参见胡康生,李福成主编《中华人民共和国刑法释义》法律出版社l997年版，第152页。
（3）参见鲍遂献、雷东多著《危害公共安全罪》中国人民公安大学出版社1997年版,第349页。
（4）参见国务院《道路交通事故处理办法》第7条。
（5）参见林亚刚著《危害公共安全罪新论》，武汉大学出版社2001年版，第395页。
（6）参见1987年8月21日两高《关于严格依法处理道路交通肇事案件的通知》。
（7）参见高铭暄《刑法学》 (上编),中国法律出版社l999年版，第32页。
（8）参见林亚刚著《危害公共安全罪新论》，武汉大学出版社2001年版，第404页。
（9）参见张明楷著《刑法学》(上),法律出版社l997 年版,第275页。
（10）参见高格著《定罪与量刑》(上),中国方正出版社1999年版，第144页。
（11）我国刑法学界也有少数学者主张过失共同犯罪，如侯国云、林亚刚等。
国家发展和改革委员会 国家质量监督检验检疫总局等


关于印发棉花质量检验体制改革方案的通知（发改经贸[2003]2225号）

各省、自治区、直辖市及计划单列市计委（发展改革委）、经贸委、财政厅（局）、质量技监局、供销社、农业发展银行分行，新疆生产建设兵团计委、经贸委、财政局、供销社：

经报请国务院批准，现将《棉花质量检验体制改革方案》印发给你们。并就有关问题通知如下：

一、棉花质量检验体制改革，是我国棉花流通体制改革的重要组成部分，也是建立棉花市场体系、发展棉花现代物流的关键。推进棉花质量检验体制改革，对提高棉花流通效率，降低棉花流通成本，提高棉花质量，增强我国纺织品国际竞争力，都具有十分重要的意义。

二、棉花质量检验体制改革的目标是，力争用五年左右的时间，采用科学、统一、与国际接轨的棉花检验技术标准体系，在棉花加工环节实行仪器化、普遍性的权威检验，建立起符合我国国情、与国际通行做法接轨、科学权威的棉花质量检验体制。

三、棉花质量检验体制改革的主要内容是，改用国际通用棉包包型，在加工环节采用快速检验仪实行仪器化公证检验，并对成包皮棉逐包编码实行信息化管理。

四、棉花质量检验体制改革分为准备、试点和全面实施三个阶段。2003棉花年度结束前做好各项改革试点准备工作，2004棉花年度开始组织新体制运行试点，2005棉花年度起逐步推行新体制。

五、实行棉花质量检验新体制，现有的棉花加工企业均需改用新型大型打包机，并使用条形码等新技术，促进棉花加工企业加快联合、兼并、重组，实现规模化、产业化经营。为避免造成浪费，从2004年起，各地要停止审批不具备压力为400吨以上的大型打包机的棉花加工企业。

六、为加强棉花质量检验体制改革工作的组织领导，国家发展改革委、质检总局、财政部、供销总社、中国农业发展银行等有关部门联合成立了棉花质量检验体制改革工作协调指导小组，负责指导、协调和解决改革过程中的矛盾和问题。各产棉区也要成立相应的领导小组，协调解决棉花质量检验体制改革过程中的矛盾和问题。

附：棉花质量检验体制改革方案





国家发展改革委 国家质检总局

财政部 全国供销合作总社

中国农业发展银行

二00三年十二月十七日

主题词：棉花 质量 检验 改革 通知

抄送：国务院办公厅、农业部、人民银行、工商总局。




附件：



棉花质量检验体制改革方案




一、改革棉花质量检验体制的必要性

我国现行棉花质量检验体制包括棉花加工企业自行检验，专业纤维检验机构（以下简称纤检机构）公证检验两部分。纤检机构还负责复验仲裁和行政执法。企业检验，是在籽棉加工成皮棉后，由棉花加工企业根据自己检验的结果，在棉包上标注棉花的质量等级。购销双方在棉花交易中发生质量争议时，通过协商定级解决,其结果主要取决于供求关系。纤检机构依据《棉花质量监督管理条例》实施公证检验，一是接受纺织企业的申报，对经营性棉花进行公证检验，公证检验结果作为纺织企业与售棉企业结算的依据；二是对国家储备棉花进行强制性公证检验；三是中国纤维检验局对经公证检验的棉花实施监督抽验。

现行的棉花质量检验体制，对促进棉花生产经营企业提高棉花质量，打击掺杂使假，保障购销双方的利益，发挥了重要作用。随着棉花流通体制改革的进一步深化，现行棉花质量检验体制不能适应建立棉花市场、发展市场交易的需要。一是棉花质量标识缺乏公信度和权威性。现行的棉花质量等级是由棉花加工企业自行标注的，在供不应求时，虚标等级、名实不符的情况时有发生；供大于求时，买方又极力压低棉花等级，买卖双方缺乏互信。企业购买棉花后，往往要重新开包确认等级，造成重复检验，引发争议，增加交易成本，降低流通效率。二是感官检验缺乏科学性且容易产生纠纷。我国现行的棉花质量检验，均以感官检验为主，目测手扯，主要依赖检验人员的经验，购销双方难以对检验结果达成一致。三是现行公证检验模式存在局限性。依据现行的棉花国家标准，公证检验尚不能做到包包普遍检验，而且只对进入纺织厂后的棉花进行售后公证检验，不能适应棉花市场交易的需要。

随着棉花市场化流通体制改革步伐的加快，迫切要求改革现行棉花质量检验体制，改善棉花检验手段，建立科学性、普遍性、权威性的公证检验体制，保证棉花质量，促进棉花进入市场交易。

二、棉花质量检验体制改革的指导思想和目标

棉花质量检验体制改革的指导思想是，适应加入世贸组织新形势和改革棉花流通体制的要求，以确保棉花质量、促进市场发育为核心，完善棉花质量保障体系，提高我国棉花和棉纺织品的竞争力，推动棉花产业健康发展。

棉花质量检验体制改革的基本目标是，力争用五年左右的时间，采用科学、统一、与国际接轨的棉花检验技术标准体系，在棉花加工环节实行仪器化、普遍性的权威检验，建立起符合我国国情、与国际通行做法接轨、科学权威的棉花质量检验体制。

三、棉花质量检验体制改革的主要内容

棉花质量检验体制改革的主要内容是：

（一）在加工环节实行公证检验。将目前棉花加工企业自行检验、自行标注质量标识，改为在企业自愿的基础上，由纤检机构在加工环节依法免费提供逐包取样、包包检验的公证检验服务。具体操作程序是：（1）在棉花加工成包时，利用打包机的自动取样装置在棉包两侧各取样一份。每份再分成两半，把两侧各一半合在一起，形成该包棉花的两份样品。（2）由棉花加工企业将纤检机构发放的棉包统一编码的条码卡（一式四份），分别夹入两份样品中，并在棉包两端各贴一份。（3）两份样品及条码卡，一份送纤检机构检验。由纤检机构将该包棉花公证检验结果连同产地、加工企业名称、生产日期、重量、异性纤维含量等初始信息输入全国棉花质量信息管理系统备案。另一份由棉花加工企业保存，并随棉包流通。棉花加工企业应依法建立健全内部棉花质量管理制度，保证棉花质量。

（二）采用快速检验仪进行仪器化科学检验。改变目前主要靠检验人员经验确定等级的传统检验方式，采用国际上通用的大容量快速检验仪（HVI）检验棉花质量，提高公证检验的科学性和权威性。

（三）制定仪器化检验棉花质量标准。为适应仪器化检验和现代纺织工业发展的需要，要研制全国棉花色特征图及其应用软件，并制订适应仪器化检验的棉花质量标准及相关技术规范。新标准主要增加强度、细度、成熟度、一致性等反映棉花内在质量的指标。

（四）采用国际通用棉包包型。我国现行的85公斤棉包包型是历史上适应人工搬运确定的。国际通行棉包包重为227公斤。目前全国每年加工生产的棉包约为6000万个，全部改为大包后可减为2000万个左右，可以减少质量检验的工作量，降低棉花包装成本和检验、流通费用。改变包型后，将现有打包机更换为压力400吨以上的大型打包机。同时，将目前棉包包皮在里、铅丝在外的捆扎包装方式，改为国际通行的在裸包上捆扎钢带，取样、称重后再套外包装。全面更换棉花加工企业加工打包设备，政策性强，需要统一规划，逐步推行。

（五）规范棉包重量。为了避免各地气候（湿度）差异造成棉花实际重量的不同，要研制和配备能够使棉花加工过程中水分保持在标准含量的调湿设备。调湿设备与打包机配套使用。

（六）实行信息化逐包编码。纤检机构统一对全国成包皮棉逐包编码，作为每包棉花身份和质量状况的信息载体。棉花购销各方可以根据每包棉花的编码，通过全国棉花质量信息管理系统，查询该包棉花的质量、产地、生产日期等相关信息。有利于促进棉花市场交易，准确、及时地掌握全国棉花产销和质量数据。

（七）发展棉花专业仓储。公证检验后的棉花，在企业自愿和所有权不变的前提下，送交指定的专业仓库储存保管。棉花出售后，由购销双方在指定专业仓库交割。指定仓库保管的作用：一是确保检验后的棉包不会出现假冒、调换等行为；二是便于银行对作为贷款抵押物的棉花实施监管；三是仓库可以根据买方的需求，对所储棉花分选组批；四是有利于发展网上交易，降低物流成本。指定仓库向社会符合储备条件的仓库公开招标确定。

（八）改革公证检验管理体制。（1）调整公证检验机构布局。检验体制改革后，棉花公证检验的地点由纺织企业改为棉花加工企业。要根据棉花生产布局，调整纤检机构的设置，把棉花公证检验工作的重点由纺织企业调整到棉花加工企业。（2）加强岗前培训教育，实行考核持证上岗。按照仪器化检验和新标准的要求，对棉花公证检验人员统一实施上岗前的业务培训和职业道德教育，实行考核持证上岗。对棉花加工企业的抽样人员，由纤检机构统一培训、考核、发证。（3）提供普遍性服务。纤检机构要对所有棉花加工企业提供普遍性服务，满足所有棉花加工企业公证检验的请求。要加强公检队伍建设，提高检验人员的业务素质和道德素质，为棉花加工企业提供优质高效的服务。（4）建立监检分离制度。设立复检机构，负责接受棉花加工企业和用棉企业的复检申请。健全公证检验监督抽验制度和责任追究制度，对因人为因素造成不合格率较高的机构，要追究相关机构和人员的责任。纤检机构要吸收供销社系统技术人员充实检验队伍，中国纤维检验局专门监督，在棉花产区形成技术过硬、客观公正、廉洁高效、布局合理、内部监检分离的检验体系。同时，符合资质条件的社会质检机构可以为企业提供检验服务。积极探索由社会中介机构检验、政府指定机构监管的棉花检验监检分离新体制。

四、需前期做好的几项技术准备工作

推行棉花质量检验体制改革，需要做好以下几项前期准备工作：

一是抓紧研制完善相关加工设备和检测仪器。为适应小包改大包、包包检验和计重方式的改革，必须对棉花加工设备进行技术改造，研制并完善大型打包机、加工皮棉的调湿装置、棉花加工过程中籽棉和皮棉异性纤维识别与排除及成包前皮棉异性纤维定量识别装置、自动取样装置、套包平台、自动称重装置、专用叉车等设备。

二是制订新的棉花质量标准。抓紧研制中国棉花色特征图，制订新的棉花质量标准及相关技术规范。同时，还需制订与之配套的棉花包装标准、棉花加工工艺规程等技术规范。

三是开发棉包编码技术和棉花信息管理系统。开发对所有棉包统一编码的应用技术。开发全国棉花信息管理系统。

五、改革的政策支持

国务院批准棉花质量检验体制改革方案后，应尽快向社会宣布，以利于企业早做准备。目前我国棉花加工企业数量众多、规模偏小，更换大型打包机等设备和改造加工技术条件的一次性投入较大，对改革面临的困难和阻力必须有足够的估计。为引导企业积极参与改革，采取以下措施：

（一）政府保障纤检机构公证检验经费。在推行新体制的过程中和新体制建立后的几年内，公证检验经费仍由国家财政按原有经费渠道拨付（现行体制是免费为纺织企业和国家储备进行公证检验），条件成熟后，逐步过渡到向棉花企业收费。新体制下的公证检验及监督成本由财政部会同质检总局重新测定。

（二）棉花加工企业须逐步把普通打包机更换为大型打包机。（1）从2004年起，停止审批不具备大型打包机的棉花加工企业，现有的加工企业逐步把小打包机更换成大型打包机。（2）对棉花加工企业更换大型打包机及其辅助设备的贷款给予政策支持。（3）对实行大棉包包型的加工企业，农业发展银行、有关商业银行在贷款供应上要优先支持，并将公证检验结果作为贷款的依据。（4）政策性贷款收购加工的成包皮棉，作为贷款抵押物进入指定的专业仓库，企业逾期不能还贷，有关银行有权处理被抵押的棉花。（5）从2004年度起，国家储备优先收储经公证检验的大包型棉花。

（三）支持研制有关专项设备和推进改革试点。对大型打包机、调湿设备、检验仪器、编码技术及信息管理系统的研制中央财政给予适当补助。中央财政拨专款用于修订棉花质量标准和试点工作。

（四）完善纤检机构检验技术条件。在棉花质量检验体制改革试点取得成功后，为满足顺利推行新体制的需要，须加强对纤检机构检测设备和技术条件的投入，分阶段配备HVI仪器。建设全国棉花质量信息管理系统。

六、改革的实施步骤

棉花质量检验体制改革分为准备、试点和全面实施三个阶段。具体时间安排如下：

（一）2003棉花年度结束前做好各项改革试点准备工作。（1）研制完善棉花加工设备。2004年3月底前，完成大型打包机、自动扦样装置、加工皮棉调湿装置、套包装置等样机试验；2004年5月底前完成鉴定，通过项目验收；2005年6月底前完成开发、研制棉花加工过程中籽棉和皮棉异性纤维识别与排除及成包前皮棉异性纤维定量识别装置。由供销总社负责落实。（2）研制开发国产HVI检验仪器。2003年底前研制出样机，2004年6月底前完成试验，通过鉴定。由质检总局负责落实。（3）制定新的棉花质量检验标准。2004年4月底前完成研制中国棉花色特征图和开发应用软件验证试验；2004年6月底前完成棉花质量标准和技术规范的制定工作。由质检总局负责落实。（4）开发棉包编码技术和棉花信息管理系统。2004年6月底前完成。由质检总局会同供销总社等部门负责落实。（5）完善试点企业技术条件和检测机构检验条件。2004年8月底前确定试点企业，并按照试点要求完善加工技术条件。由供销总社负责落实。调整、确定试点单位和公证检验纤检机构，配备检验仪器，完善实验环境，2004年8月底前具备公证检验条件。由质检总局负责落实。（6）制定、发布加快改革的相关政策。由国家发展改革委会同有关部门落实，于2003年度结束前完成。（7）落实改革准备和组织试点等工作的经费。由财政部负责安排。上述各项工作，由国家发展改革委督促落实，统筹协调。

（二）2004棉花年度开始组织新体制运行试点。目前新疆建设兵团七师、山东武城县、河南扶沟县部分企业已经开始使用或正在安装大型打包设备，建议把上述具备一定条件的企业列入改革试点。各有关部门对改革试点进行全程跟踪，及时总结经验，完善改革方案。年度结束前，国家发展改革委会同有关部门，将试点情况上报国务院。

（三）2005棉花年度起逐步推行新体制。在总结试点经验的基础上，按照国务院推行棉花质量检验新体制的决定，全面组织实施，力争用五年左右的时间有计划地过渡到棉花检验新体制。在推行新体制的过程中，为避免出现质量控制真空，现行公证检验体制应保持一定的连续性，新标准、新包型、新体制逐步取代老标准、老包型、老体制。

七、改革的组织领导

棉花质量检验体制改革技术性强、涉及面广，是一项复杂的系统工程。为加强棉花质量检验体制工作的领导，成立棉花质量检验体制改革工作指导小组，由国家发展改革委牵头，质检总局、财政部、供销总社、农业发展银行等部门主管单位负责同志参加，指导、协调和解决改革过程中的矛盾和问题。